導(dǎo)語：行政自由裁量權(quán)司法控制論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文通過對行政自由裁量權(quán)含義的界定，分析了其存在的合理性和對其司法控制的必要性。在對國外模式比較的基礎(chǔ)上，探討了適合我國的行政自由裁量權(quán)司法控制模式。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；合理性；必要性；司法控制

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A

行政權(quán)力的擴張是人類理性化的結(jié)果?，F(xiàn)代化是一個理性作用于人類思想和行為的多種變化過程，它導(dǎo)致了人與自然關(guān)系的復(fù)雜化，人與人關(guān)系的復(fù)雜化，其具體表現(xiàn)為新型社會關(guān)系和社會事務(wù)的劇增。而理性化在客觀上要求這些社會關(guān)系和社會事務(wù)應(yīng)得到有序的安排，自由裁量權(quán)作為一種管理能力，其擴增就成為一種合理的需要。然而，行政自由裁量權(quán)在擴張的背后不可避免地會對行政相對方的權(quán)利帶來負面的影響，因此，探討行政自由裁量權(quán)的司法控制問題也就顯得尤為必要。

行政自由裁量權(quán)的界定

英國著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個案件中提出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個人觀點行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使?！雹偻趺麚P指出：“自由裁量是指行政機關(guān)對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇，根據(jù)行政機關(guān)的判斷采取某種行動或不采取某種行動。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時間、地點或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)?！雹诘聡姓▽W(xué)者哈特穆特。毛雷爾認為：“行政機關(guān)處理同一事實要件時可以選擇不同的處理方式，構(gòu)成裁量。法律沒有為同一事實要件只設(shè)定一種法律后果，而是授權(quán)行政機關(guān)自行確定法律后果，例如設(shè)定兩個或兩個以上的選擇，或者賦予其特定的處理幅度?！雹?/p>

在我國，自由裁量權(quán)的概念最早見于王珉燦主編的《行政法概要》，該書提出：“凡法律沒有詳細規(guī)定，行政機關(guān)在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ?，是裁量的行政措施?！雹?/p>

分析國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于行政自由裁量權(quán)的論斷，筆者認為這些觀點大同小異。相同點是：（1）行政自由裁量權(quán)的存在前提是法律對于符合法律要件的事實，并非僅規(guī)定一種法律效果，而是規(guī)定多數(shù)法律效果或某種行為范圍，使行政機關(guān)自己決定；（2）行政自由裁量表現(xiàn)為兩種情況：一是決定是否作出某個行政行為；二是在各種不同的法定措施中，行政機關(guān)根據(jù)案件的具體情況選擇哪一個。（3）行政自由裁量權(quán)并非是一種不受控制的權(quán)力，其行使也必須符合法律規(guī)定，符合公平、正義的原則。不同點是對自由裁量權(quán)存在范圍的表述方面。有人認為，自由裁量僅限于具體行政行為領(lǐng)域；有人認為自由裁量不僅限于具體行政行為，還在抽象行政行為中存在。

其實，從理論意義上講，行政自由裁量權(quán)作為一種行政權(quán)的特殊形態(tài)，不但在具體行政行為中存在，也存在于抽象行政行為領(lǐng)域。

行政自由裁量權(quán)存在的原因，歸結(jié)起來可分為下述方面：第一，行政自由裁量權(quán)的存在可以彌補實在法律的不足。法律面對復(fù)雜的社會現(xiàn)實，永遠是滯后的。對于新出現(xiàn)的各種情況，行政機關(guān)必須擁有自由裁量權(quán)來處理法律沒有明確規(guī)定的情況。第二，由于法律語言具有抽象性、概括性的特征，因此，行政機關(guān)適用法律于具體事實的過程中，必然牽涉到對法律規(guī)定的理解，以及根據(jù)客觀事實選擇相應(yīng)法律條款，在此適用過程中必然需要自由裁量權(quán)的存在。第三，法律關(guān)于行為的種類和幅度規(guī)定存在諸多可供選擇的規(guī)定時，行政機關(guān)在具體適用時也需要自由裁量權(quán)，才能作出合理、公正的決定。

對行政自由裁量權(quán)司法控制的必要性

對于行政機關(guān)的自由裁量行為，法院是否享有司法審查權(quán)，一種觀點認為行政權(quán)和審判權(quán)是行政機關(guān)和審判機關(guān)依法各自享有的兩種性質(zhì)不同的職權(quán)，行政機關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)享有不受司法干預(yù)的自由裁量權(quán)。另一種觀點認為，自由裁量權(quán)并非是一種不受限制的權(quán)力，自由裁量權(quán)有被濫用的可能，因此對行政自由裁量也有司法審查的必要。

關(guān)于行政自由裁量的司法控制問題，韋德曾提出，為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而不是無條件地授予，也不存在不受司法復(fù)審的行政自由裁量權(quán)。⑤雖然美國《聯(lián)邦行政程序法》第701節(jié)規(guī)定司法審查的范圍不包括行政機關(guān)自由裁量行為，但706節(jié)又規(guī)定法院有權(quán)撤銷行政機構(gòu)專橫、任性、濫用自由裁量權(quán)的行為。⑥德國行政法學(xué)者毛雷爾也指出，裁量并沒給予行政機關(guān)自由或任意，不受法律約束的裁量是不存在的，行政法院有權(quán)監(jiān)督裁量是否遵守了法律。⑦為了防止行政自由裁量權(quán)的濫用，各國紛紛探索建立行政自由裁量的控制機制，其中司法控制被視為最有效的模式。就我國《行政訴訟法》的規(guī)定來看，也肯定了對行政自由裁量司法控制的必要性。⑧

對行政自由裁量司法控制的模式

一，大陸法系模式。在法國，行政法院通過越權(quán)之訴監(jiān)督行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。法國行政法院有權(quán)撤銷行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)時不是出于公共利益，而是出于私人利益、或目的雖符合公共利益，但不符合法律授予這種權(quán)力的特別目的，以及程序濫用而作出的行政自由裁量行為。⑨在德國，行政法院對行政裁量行為的監(jiān)督與其它行政行為相比有所松動，但對于裁量瑕疵的行為，行政法院仍然享有監(jiān)督權(quán)。根據(jù)德國學(xué)理和司法實踐的總結(jié)，裁量瑕疵有以下表現(xiàn)形式：（1）裁量逾越，即行政機關(guān)沒有選擇裁量規(guī)范的法律后果；（2）裁量怠慢，即行政機關(guān)不行使法定的裁量權(quán)；（3）裁量濫用，即行政機關(guān)根本沒有規(guī)定裁量規(guī)范的目的。另外，行政機關(guān)使自由裁量權(quán)，還必須遵守德國行政法的一個基本原則，即比例原則，否則也構(gòu)成裁量瑕疵。

二，英美法系模式。英國的普通法院依據(jù)“合理”標準對行政機關(guān)自由裁量進行司法控制。在英國，“合理標準是通過對法律所作的正確解釋所指明的標準。這種標準分清了哪些是法定機關(guān)有權(quán)做的，哪些是無權(quán)做的。劃清了正確行政或濫用權(quán)力的界限。如果有一個決定沒有合理權(quán)力依據(jù)，那么該決定就常被稱之為不合法。這就是現(xiàn)在所普遍稱的韋德內(nèi)斯伯里不合理的實質(zhì)?！雹庥芏嘀ü賹τ诓缓侠淼臉藴市问蕉加羞^非常生動的描述：“如此荒謬，以致任何有一般理智的人都不能想象行政機關(guān)報在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時能有這種標準（格林法官語）；如此錯誤，以致有理性的人會明智地不贊成那個觀點（丹寧法官語）；如此無視邏輯或公認的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意他（迪普洛克大法官語）。”在美國，行政自由裁量權(quán)的司法控制一直是行政法學(xué)界和實務(wù)界爭議的焦點，支持法院有權(quán)對行政自由裁量行為進行司法審查者以《聯(lián)邦行政程序法》第706節(jié)為理由。由于這一不同的規(guī)定，造成了持久不息的爭論。在美國實務(wù)界，法院總是具體問題具體對待來決定是否對某一裁量行為進行司法審查。根據(jù)實踐經(jīng)驗的總結(jié)，一般認為第701節(jié)第二項規(guī)定的自由裁量行為排除司法審查，主要基于法院的自我克制，這里的排除只是部分的排除。美國的普通法院在審查自由裁量問題時一般是考慮下述因素：（1）問題是否適宜由法院審查；（2）為了保護當(dāng)事人的利益是否需要司法的監(jiān)督；（3）法院審查對行政機關(guān)完成任務(wù)的影響。

三，我國的行政自由裁量權(quán)的司法控制評析。對于行政自由裁量行為的審查標準，我國存在兩種不同觀點，一種觀點認為以合理性原則為標準，一種觀點認為以合法性原則為標準。合理原則觀點的學(xué)者認為，行政自由裁量行為是行政機關(guān)的一種選擇性行為，不會發(fā)生違法的問題，只存在當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯栴}，由此必須依合理性原則為標準審查該類行為。筆者認為這種觀點為把所有的行政自由裁量行為視為行政不當(dāng)行為，從而主張對該類行為以合理性原則為審查標準是不恰當(dāng)?shù)?。實質(zhì)上行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行為已經(jīng)不再是一個行政不當(dāng)?shù)男袨榱耍D(zhuǎn)化為了違法的行政行為。如果確實是一個一般的行政不當(dāng)行為。在我國，法院是無權(quán)審查的。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”這個規(guī)定也就決定了在我國司法審查的標準是合法性審查。對于行政機關(guān)作出的任何不違法、僅存在合理性問題的行政行為，人民法院不享有司法審查權(quán)。因此，筆者認為，在我國，沒有必要為法院審查行政自由裁量行為人為地再樹立一個合理性審查原則，以合法性審查為標準完全可以解決對行政自由裁量權(quán)的司法控制問題。

我國行政自由裁量權(quán)司法控制的具體操作

從審查原則來看，筆者認為在我國對行政自由裁量權(quán)的司法控制應(yīng)堅持合法性審查為原則。對于行政機關(guān)的自由裁量行為，法院沒有司法審查權(quán)。法院之所以可以審查行政機關(guān)的行政自由裁量行為，就是因為該行為失去了自由裁量行為本身的性質(zhì)而轉(zhuǎn)讓化成為違法行為。這看起來好像矛盾，其實并不矛盾。正如美國《聯(lián)邦行政程序法》第701節(jié)和第706節(jié)的規(guī)定一樣，行政自由裁量行為被排除在司法審查之外，而法院又有權(quán)取消專橫、反復(fù)無常、濫用自由裁量權(quán)的或其他的不符合法律的行為。

由此可見，法院對自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。也就是說，只有對于違法的自由裁量行為，法院才有監(jiān)督的權(quán)力，對于不當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨?，法院則不具有監(jiān)督的權(quán)力。當(dāng)然這里所提的自由裁量的違法，不但包括對具體法律規(guī)定的違反，也包括對法的原則和法的精神，公平、正義觀念的違反。具體來說，法院對于自由裁量行為的合法性審查，可以采取下述標準來進行：

一，超越自由裁量權(quán)。超越自由裁量權(quán)的行為，是指行政主體行使自由裁量權(quán)，超越了法定的幅度和范圍，是一種明顯違法的自由裁量行為。對于該類行政自由裁量行為，人民法院有監(jiān)督的權(quán)力。例如，依據(jù)《治安管理處罰條例》的規(guī)定，某一違反該條例的行為法定處罰種類是200元以下罰款或拘留的行政處罰，結(jié)果公安機關(guān)對該違法行為科以了250元的罰款，這種處罰就是一個明顯的超越自由裁量權(quán)的行政行為。對于該處罰行為，人民法院可以在行政訴訟過程中撤銷。

二，濫用自由裁量權(quán)。所謂濫用自由裁量權(quán)是指行政主體沒有依據(jù)法律、法規(guī)的目的、原則和精神來執(zhí)行法律，而是依個人意志武斷、專橫地作出行政行為。實際上，我國《行政訴訟法》第54條中的“濫用職權(quán)”標準是專門為控制行政自由裁量權(quán)而設(shè)置的?！缎姓V訟法》之所以把顯失公正單列出來，就是因為行政處罰在顯失公正的情況下，人民法院可以作出變更判決。

①⑤⑩威廉。韋德《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第63頁、68-70頁、77頁、79頁。

②王名揚《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第545頁、614頁。

③⑦哈特穆特。毛雷爾《行政法總論》，法律出版社2000年版，第125頁、129頁、610頁。

④王珉燦主編《行政法概要》，法律出版社1983年版，第113頁。

⑥參見美國《聯(lián)邦行政程序法》701節(jié)、706節(jié)之規(guī)定。

⑧筆者認為我國《行政訴訟》第54條規(guī)定的濫用職權(quán)、超越職權(quán)等判決理由就體現(xiàn)了對行政自由裁量權(quán)的司法審查的要求，這與我國行政訴訟的合法性審查原則并不矛盾。因為濫用自由裁量權(quán)行為就是一種違法的行政行為。⑨王名揚《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988版，第692-693頁。