導(dǎo)語：我國行政立法研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方規(guī)章，共同構(gòu)成了在憲法統(tǒng)領(lǐng)下的統(tǒng)一的中國社會主義法律體系。其中制定行政法規(guī)和行政規(guī)章（包括國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）的活動合稱為行政立法。改革開放22年來，我國行政立法得到了迅猛發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至1999年底，國務(wù)院制定的行政法規(guī)846件，國務(wù)院各部門和有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府制定規(guī)章30000多件。數(shù)量如此龐大的行政立法調(diào)整的社會關(guān)系非常廣泛，涉及國防、外交、公安、海關(guān)、司法行政、財政、稅收、審計、勞動、人事、金融、保險、民商、對外貿(mào)易、郵電、教育、城鄉(xiāng)建設(shè)、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、民政、環(huán)保、監(jiān)察、民族事務(wù)和計劃生育等各個領(lǐng)域和各個方面，行政立法已經(jīng)成為我國立法的重要組成部分。

但是，我國行政立法在取得突出成就的同時，也暴露出諸多缺陷，如權(quán)限劃分不明確，程序規(guī)定不完備，監(jiān)督機(jī)制不健全等。2000年3月15日經(jīng)第九屆全國人民代表大會第三次會議審議通過、并于2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），對我國行政立法的一些基本制度作了明確規(guī)定，從而在很大程度上完善了我國的行政立法制度。本文擬以《立法法》為依據(jù)，對我國行政立法的新發(fā)展進(jìn)行較為全面的闡述。

一、我國行政立法的權(quán)限范圍

我國享有行政立法權(quán)的主體包括國務(wù)院，國務(wù)院各部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)所在地的市人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府等。在實踐中，行政法規(guī)與法律之間的制定權(quán)限劃分、行政法規(guī)與部門規(guī)章之間的制定權(quán)限劃分、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的制定權(quán)限劃分、地方性法規(guī)與地方規(guī)章之間的制定權(quán)限劃分、部門規(guī)章與地方規(guī)章之間的制定權(quán)限劃分，都沒有明確的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致多頭立法、部門爭權(quán)、內(nèi)容沖突的情形時有發(fā)生。為了有效解決這一問題，《立法法》對行政立法權(quán)限作出了統(tǒng)一規(guī)定。

（一）明確規(guī)定了全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)，限定了行政立法權(quán)的范圍

《立法法》在制定時，借鑒了國外關(guān)于法律保留的原則和理論，在第8條明確規(guī)定了必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，這些事項包括：（1）國家主權(quán)的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度和基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（6）對非國有財產(chǎn)的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項。根據(jù)第8條的規(guī)定，對于上列事項，尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項，不可以授權(quán)。

（二）明確規(guī)定了國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍

根據(jù)《憲法》第89條規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。在《立法法》制定以前，對于如何準(zhǔn)確理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”原則，存在“職權(quán)說”和“依據(jù)說”兩種不同意見?！奥殭?quán)說”認(rèn)為，國務(wù)院除了根據(jù)憲法和法律的具體授權(quán)以及為了對既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)外，在不同憲法和法律相抵觸的前提下，也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)實際需要制定行政法規(guī)；因為制定行政法規(guī)是國務(wù)院行使行政管理職權(quán)的方式之一，凡法律未禁止的，或者不屬于憲法或法律明確規(guī)定由法律調(diào)整的事項，國務(wù)院在其職權(quán)范圍內(nèi)都可以通過制定行政法規(guī)來行使職權(quán)?！耙罁?jù)說”則認(rèn)為，國務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)有直接的法律依據(jù)或明確的授權(quán)，否則不能制定行政法規(guī)；因為制定行政法規(guī)不是國務(wù)院固有的權(quán)力，也不是國務(wù)院行使職權(quán)的當(dāng)然形式?！奥殭?quán)說”和“依據(jù)說”這兩種觀點(diǎn)對行政法規(guī)的制定實踐均有不同程度的影響。一方面，“職權(quán)說”是國務(wù)院制定行政法規(guī)的主導(dǎo)思想，在20多年的立法實踐中，國務(wù)院依據(jù)職權(quán)制定了大量的行政法規(guī)；另一方面，“依據(jù)說”也有一定的影響，例如1984年9月第六屆全國人大常委會通過決定，授權(quán)國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。

為了明確國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍，解決理論和實踐中的爭議，《立法法》第56條對國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)作了詳細(xì)規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的事項，國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律?！备鶕?jù)第56條的規(guī)定，再結(jié)合第8條關(guān)于全國人大及其常委會專有立法權(quán)的規(guī)定，應(yīng)該說《立法法》主要采取了“職權(quán)說”的觀點(diǎn)，即原則上屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項，國務(wù)院均可以自主制定行政法規(guī)，而不需要必須有明確的法律依據(jù)，也不需要有法律的具體授權(quán)；同時，《立法法》對此又作了一定的限制，即有關(guān)全國人大及其常委會專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項，即使國務(wù)院具有行政管理職權(quán)，也只能在全國人大及其常委會作出明確的授權(quán)決定時才能制定行政法規(guī)。

改革開放以來，全國人大及其常委會對國務(wù)院共作出過兩次授權(quán)立法的決定，這兩次授權(quán)決定不同程度地存在著授權(quán)范圍和期限不明確的弊端。為了防止類似情況再次發(fā)生，《立法法》總結(jié)了多年來授權(quán)立法的經(jīng)驗教訓(xùn)，并借鑒國外授權(quán)立法的通行做法，在第10條對授權(quán)規(guī)則作了如下規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。”《立法法》第11條還就授權(quán)期限問題作了規(guī)定：“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止?！睉?yīng)當(dāng)指出的是，《立法法》規(guī)定的授權(quán)立法僅指特別授權(quán)。在立法實踐中，全國人大及其常委會除了通過特別決定的方式對國務(wù)院加以授權(quán)外，還存在所謂的法條授權(quán)，即在制定的法律中專設(shè)一條規(guī)定國務(wù)院可以就有關(guān)問題制定行政法規(guī)，如《票據(jù)法》授權(quán)國務(wù)院制定票據(jù)管理的具體規(guī)定，《行政處罰法》授權(quán)國務(wù)院制定罰繳分離的具體辦法，等等。

（三）明確規(guī)定了部門規(guī)章的制定主體及其權(quán)限范圍

在《立法法》制定以前，對于國務(wù)院哪些部門可以制定規(guī)章存在較大爭議，爭論的焦點(diǎn)是國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是否有權(quán)制定規(guī)章。憲法第90條規(guī)定：“各部、委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，命令、指示和規(guī)章?！薄秶鴦?wù)院組織法》第10條對此作了進(jìn)一步的規(guī)定。憲法和《國務(wù)院組織法》都只規(guī)定國務(wù)院的部委可以制定規(guī)章，沒有規(guī)定國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)可以制定規(guī)章。因此，有人認(rèn)為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)沒有權(quán)力制定規(guī)章。但是，由于國務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)著繁重的行政執(zhí)法任務(wù)，了大量的規(guī)范性文件，因而大部分人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的規(guī)章制定權(quán)；而且如果單純從法律字面上來理解享有規(guī)章制定權(quán)的部門，審計署和中國人民銀行（與部委同屬國務(wù)院的組成部門）也不具有這項權(quán)力，但從它們的法律地位來看，將其排除在有規(guī)章制定權(quán)的范圍之外顯然不是立法原意，也無人這樣主張。從立法實踐來看，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)一定程序制定的規(guī)范性文件，一直都被賦予規(guī)章的法律地位。因此，為了正式明確國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的立法地位，《立法法》第71條第1款規(guī)定：“國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章?！?/p>

在《立法法》制定以前，基于對憲法第90條關(guān)于“根據(jù)”一詞的不同理解，在部門規(guī)章的制定權(quán)限上同樣發(fā)生了“依據(jù)說”和“職權(quán)說”之爭?！读⒎ǚā返?1條第2款規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項?！币虼?，部門規(guī)章必須在法律、國務(wù)院的行政法規(guī)、決定或命令規(guī)定的事項范圍內(nèi)制定，這與國務(wù)院可以自主制定行政法規(guī)的權(quán)限有很大不同。另外尚須注意的是，根據(jù)第71條第1款規(guī)定，部門規(guī)章只能在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定，而不能超出其權(quán)限范圍；根據(jù)第72條規(guī)定，涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。

（四）明確規(guī)定了地方規(guī)章的制定主體及其權(quán)限范圍

1982憲法沒有對地方規(guī)章作出規(guī)定，后來在修改地方組織法時根據(jù)地方政府工作的實際需要，第一次賦予有關(guān)地方政府制定規(guī)章的權(quán)力。該法第60條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。2000年《立法法》又將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市納入到地方規(guī)章的制定主體中來。

在《立法法》制定之前，地方規(guī)章的制定權(quán)限也有“依據(jù)說”與“職權(quán)說”之爭，而根據(jù)《立法法》第73條第2款的規(guī)定，規(guī)章的制定權(quán)限及于下列事項：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（2）屬于本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項。這顯然與國務(wù)院各部門、直屬機(jī)構(gòu)只能制定執(zhí)行性規(guī)章的權(quán)限有明顯不同。

二、我國行政立法的基本程序和監(jiān)督機(jī)制

在《立法法》通過以前，我國一直缺乏對行政立法程序的全面規(guī)定。我國第一部較為統(tǒng)一的行政立法程序規(guī)定是1987年4月國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院辦公廳的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》。該條例規(guī)定了國務(wù)院制定行政法規(guī)的基本程序，但它所規(guī)范的事項僅限于國務(wù)院制定的行政法規(guī)以及國務(wù)院擬定提請全國人大及其常委會審議的法律草案，而不涉及其他行政立法領(lǐng)域。此外，1990年國務(wù)院的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，也僅涉及行政立法程序中的備案程序，其他行政立法程序則無統(tǒng)一規(guī)定。國務(wù)院各部門和有關(guān)地方政府在制定規(guī)章的長期實踐中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部門還就規(guī)章制定程序作出了專門規(guī)定；但從總體上，規(guī)章制定程序是比較混亂的，并存在著缺乏民主參與等嚴(yán)重缺陷。從行政立法的公布上看，有的部門和地方采取文件的形式公布規(guī)章；有的部門和地方則對通過的規(guī)章秘而不宣，只發(fā)通知“內(nèi)部掌握”。由于《立法法》所規(guī)范的立法程序主要著眼于全國人大及其常委會制定的法律程序，行政立法程序不是其規(guī)范的重點(diǎn)，因而《立法法》并未從根本上改變我國行政立法程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，但它對行政立法、特別是制定行政法規(guī)的程序也作了基本規(guī)定，從而在一定程度上健全了我國的行政立法程序。

《立法法》對制定行政法規(guī)主要規(guī)定了以下6項程序：（1）立項和起草?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定，“行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草。國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院報請立項?！保?）聽取意見。為了貫徹民主立法的原則，《立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！保?）法規(guī)草案的審查?！读⒎ǚā返?9條規(guī)定：“行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面對草案的不同意見和其他有關(guān)資料送國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應(yīng)當(dāng)對草案主要問題作出說明?！保?）決定?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定：“行政法規(guī)的決定程序依照中華人民共和國國務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定辦理?！保?）公布?！读⒎ǚā返?1條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布?！保?）刊登。《立法法》第62條第1款規(guī)定：“行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登?！?/p>

對制定行政規(guī)章的程序，《立法法》第74條規(guī)定，行政規(guī)章的制定程序，由國務(wù)院參照《立法法》關(guān)于行政法規(guī)制定程序的規(guī)定另行制定，《立法法》僅對規(guī)章的決定、公布和刊登程序作了原則規(guī)定：（1）決定。《立法法》第75條規(guī)定：“部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會議或者委員會會議決定。地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定?！保?）公布。根據(jù)第《立法法》第76條的規(guī)定，行政規(guī)章由相關(guān)行政首長簽署命令予以公布。（3）刊登?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定：“部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務(wù)院公報或部門公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。地方政府規(guī)章簽署公布后，及時在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登?！?/p>

《立法法》不僅規(guī)定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的監(jiān)督機(jī)制。我國實踐中對于行政立法的監(jiān)督主要由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、最高國家行政機(jī)關(guān)、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國家行政機(jī)關(guān)行使，但由于缺乏具有操作性的監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)有的備案、審查制度往往流于形式，缺乏實效。我國《立法法》對行政立法監(jiān)督機(jī)制的完善，主要體現(xiàn)在對行政法規(guī)和規(guī)章的備案和審查制度上。

1.備案。備案就是存檔備查，具體是指立法文件在制定完畢后由制定機(jī)關(guān)依法報送有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)存檔，以備審查。備案的目的是為了使接收備案機(jī)關(guān)全面了解相關(guān)立法文件的情況，它是接收備案機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，是立法監(jiān)督制度的一個重要環(huán)節(jié)。對行政法規(guī)的備案，《立法法》第89條規(guī)定，行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)報全國人大常委會備案。在《立法法》制定以前，我國憲法和相關(guān)法律沒有規(guī)定國務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報全國人大常委會備案。由于國務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限比較廣泛，而且其立法層次高，影響大，這些年國務(wù)院制定的行政法規(guī)與法律不一致的情況也偶有發(fā)生，并在一定程度上影響了法律的權(quán)威性，因而應(yīng)當(dāng)通過備案制度加強(qiáng)對行政法規(guī)的監(jiān)督。對行政規(guī)章的備案，《立法法》第89條第（四）項規(guī)定：“部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案?！毙姓?guī)章報備的期限也是在公布后的30日之內(nèi)。

2.審查。接收備案機(jī)關(guān)在接收到相關(guān)立法文件后，即可以主動對其進(jìn)行審查監(jiān)督。但實踐證明，這種主動審查受到監(jiān)督機(jī)關(guān)人力不足的較大限制。因此，《立法法》特別設(shè)置了啟動審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大了可以向全國人大常委會提出審查要求或建議的組織和個人的范圍。根據(jù)《立法法》第90條的規(guī)定，中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的要求，由全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查，提出意見。其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議，由全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查，提出意見。

根據(jù)《立法法》第91條的規(guī)定，全國人大的專門委員會在審查中認(rèn)為行政法規(guī)與憲法或者法律相抵觸的，可以向國務(wù)院提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求國務(wù)院有關(guān)人員到會說明情況，再提出書面意見。國務(wù)院應(yīng)當(dāng)在2個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關(guān)的專門委員會反饋。全國人大法律委員會和有關(guān)的專門委員會經(jīng)審查認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸而國務(wù)院不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務(wù)委員會會議審議決定。

根據(jù)《立法法》第92條規(guī)定，接收規(guī)章備案的機(jī)關(guān)對報送規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接收備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。在《立法法》制定以前，已經(jīng)有了一些這方面的規(guī)定，如國務(wù)院1990年2月制定的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，一些地方人大常委會和地方人民政府對于規(guī)章的備案審查程序也有相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)《立法法》規(guī)定，只要這些規(guī)定有利于維護(hù)法制統(tǒng)一，均可適用。

三、我國法律規(guī)范的適用規(guī)則和裁決機(jī)制

法律規(guī)范的適用規(guī)則解決的是法律規(guī)范之間發(fā)生沖突時如何選擇適用的問題。我國法律、法規(guī)、規(guī)章種類繁多，數(shù)量龐大，難免會出現(xiàn)不相一致或相互沖突的情況，使法律適用產(chǎn)生困難；因此，需要明確在發(fā)生法律規(guī)范沖突時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么規(guī)則來確定予以適用的法律規(guī)范?！读⒎ǚā反_立了下列幾項適用規(guī)則：

1.上位法優(yōu)于下位法。在不同位階的法律規(guī)范發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)選擇適用位階高的法律規(guī)范，這就是上位法優(yōu)于下位法的規(guī)則。正確適用這一規(guī)則的前提是明確不同規(guī)范性文件之間的效力等級?！读⒎ǚā穼Υ俗鞒隽嗣鞔_規(guī)定：（1）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得與憲法相抵觸。（2）法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。（3）行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章。（4）地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。（5）上級政府規(guī)章的效力高于下級政府規(guī)章。（6）自治條例和單行條例優(yōu)先適用。自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)制定的，是一種特殊的地方立法，可以變通法律、行政法規(guī)的規(guī)定。（7）經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)優(yōu)先適用。為了適應(yīng)改革開放的需要，全國人大及其常委會先后授權(quán)廣東、福建、海南三省和深圳、廈門、珠海、汕頭四市的地方人大及其常委會制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法權(quán)限范圍要比一般的地方性法規(guī)立法權(quán)限大，在遵循憲法和法律的基本原則的前提下，可以根據(jù)具體情況和實際需要，作出變通法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定。因此，對其所作的變通規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)具有優(yōu)先適用的效力。

2.同位階的法律規(guī)范具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)實施。《立法法》第82條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！?/p>

3.特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定。這一規(guī)則適用于同一機(jī)關(guān)所制定的多個法律規(guī)范之間沖突的解決，也就是特別法優(yōu)于普通法的規(guī)則?！读⒎ǚā返?2條對此作了規(guī)定。

4.新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定。這一規(guī)則適用于同一機(jī)關(guān)所制定的多個法律規(guī)范之間沖突的解決，也即“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則?！读⒎ǚā返?2條對此作了規(guī)定。

5.不溯及既往原則?！读⒎ǚā返?4條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！?/p>

效力等級和適用規(guī)則并沒有完全解決法律規(guī)范之間的沖突問題，例如對同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的沖突，《立法法》第83條確立了“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”和“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”兩個規(guī)則；但如果新的規(guī)定是一般規(guī)定，舊的規(guī)定是特別規(guī)定，這時僅依靠適用規(guī)則就無法決定所應(yīng)適用的法律規(guī)范，而必須依靠裁決機(jī)制來解決?！读⒎ǚā穼Ψ梢?guī)范沖突的裁決機(jī)制作了如下規(guī)定：

1.同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機(jī)關(guān)裁決。

2.地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務(wù)院提出意見，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。

3.部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務(wù)院裁決。

4.根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。

四、我國行政立法的前瞻

《立法法》雖然從多方面對我國的行政立法進(jìn)行了規(guī)范，并在立法權(quán)限、立法程序和監(jiān)督機(jī)制、適用規(guī)則和裁決機(jī)制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我國的行政立法制度；但勿庸諱言，我國行政立法制度離規(guī)范化、科學(xué)化和民主化要求還有一定的距離。瞻望21世紀(jì)我國的行政立法，筆者認(rèn)為，將在整體上呈現(xiàn)出下列七大發(fā)展態(tài)勢：

（一）中央與地方行政立法權(quán)限的劃分將更加明確

我國改革開放22年來，始終呈現(xiàn)出中央權(quán)力逐漸下放、地方權(quán)力逐步擴(kuò)大的趨勢，其中一個表現(xiàn)就是地方立法權(quán)、包括行政立法權(quán)得到確立和加強(qiáng)。這一趨勢從總體上看有利于地方積極性的發(fā)揮，但如果地方利益過度擴(kuò)張，則也有可能對國家法制統(tǒng)一造成危害；因此，尋求一個中央和地方都能接受的立法權(quán)限劃分方案，是健全我國立法體制的必然要求?！读⒎ǚā冯m然在中央與地方立法權(quán)限的劃分上有所進(jìn)步，但仍未能徹底解決這一問題。筆者認(rèn)為，從我國社會的發(fā)展趨勢來看，一方面應(yīng)當(dāng)給予地方更多的自主權(quán)，在法治化的前提下逐步強(qiáng)化地方的立法職能和行政職能；另一方面又要加強(qiáng)法制統(tǒng)一和中央的宏觀調(diào)控能力?？梢钥紤]在科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，通過憲法和法律明確規(guī)定中央與地方的立法權(quán)限和行政權(quán)限。原則上屬于地方管理的事務(wù)應(yīng)當(dāng)由地方立法，中央不再行使立法權(quán)；而應(yīng)當(dāng)由中央管理的事務(wù)，如外交、國防、安全、金融、郵政、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等涉及國家主權(quán)、安全、統(tǒng)一的職能，則應(yīng)由中央行使立法權(quán)，地方不得立法，特殊情況下地方可在中央授權(quán)的范圍內(nèi)行使立法權(quán).

（二）行政立法對社會關(guān)系的調(diào)整將趨于謙抑

所謂謙抑，就是指縮減或壓縮。行政立法的謙抑，包括行政立法調(diào)整廣度及其規(guī)制強(qiáng)度的縮減或壓縮。具體來說，行政立法的謙抑性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在如下幾個方面：（1）行政立法對私人（包括個人和組織）權(quán)利與自由干預(yù)應(yīng)當(dāng)符合比例原則。比例原則的實質(zhì)在于要求行政的方法與目的之間保持均衡。廣義的比例原則包含了三個次級原則：即適當(dāng)性、必要性與衡量性原則。適當(dāng)性原則要求行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)適合行政目的實現(xiàn)；必要性原則指行政權(quán)力的行使不得超越實現(xiàn)行政目的的必要程度，也即為達(dá)到一個行政目的必須采取對私人權(quán)力侵害最小、影響最輕微的手段；衡量性原則又稱為狹義的比例原則，是指行政權(quán)力的行使即使是達(dá)到行政目的所必要的手段，但如果它所造成的損害（不利益）超過所欲達(dá)到的目的可帶來的利益時，則同樣不具有合法性，其實質(zhì)是在手段與目的之間加以衡量。隨著我國對人權(quán)保障力度的加強(qiáng)，其行政立法需要貫徹比例原則。（2）行政立法對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)需要進(jìn)行成本效益的分析，不能無限制地干預(yù)。從世界范圍行政法的發(fā)展過程來看，行政立法的擴(kuò)張，很大程度上是行政機(jī)關(guān)希望運(yùn)用立法的手段解決市場失靈、加強(qiáng)政府干預(yù)的結(jié)果。但政府干預(yù)的實踐標(biāo)明，政府干預(yù)過度往往會造成社會資源的大量浪費(fèi)，使行政立法的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收益，也即出現(xiàn)政府失靈的狀況。管制經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府是否對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，要經(jīng)過三個步驟的檢驗：其一是必須證實市場失靈確已發(fā)生；其二是檢驗政府管制能否減少不合理的資源配置；其三是必須證明管制政策的潛在效益足夠為可能導(dǎo)致無效配置的市場干預(yù)開脫“罪責(zé)”。美國規(guī)章制定程序中的成本效益分析與這一理論基本吻合，對我國行政立法頗具啟發(fā)意義。我國目前一些行政立法體現(xiàn)的仍然是計劃經(jīng)濟(jì)體制下國家與社會一體化、國家過度地干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會的觀念。因此，為了保證我國市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，推進(jìn)我國市民社會的發(fā)育成熟，倡導(dǎo)行政立法的謙抑性非常必要。（3）對于通過權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律和地方性法規(guī)，以及通過法院的司法活動即可調(diào)整的社會關(guān)系或解決的法律問題，行政立法不宜加以規(guī)范。鑒于權(quán)力機(jī)關(guān)代表民意的廣泛性及其立法的權(quán)威性，對于時機(jī)已經(jīng)成熟的重要事項，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時提請權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律、地方性法規(guī)；對于法律、地方性法規(guī)中已經(jīng)作出規(guī)定的事項，沒有必要為了形式上的完備而在行政立法中照搬照抄；對于法律的規(guī)定、特別是民商方面的規(guī)定中需要解釋的問題，應(yīng)盡可能由司法解釋或法院通過裁判加以解決，而沒有必要一律由行政機(jī)關(guān)作出補(bǔ)充規(guī)定。

（三）行政立法的內(nèi)容將愈益體現(xiàn)現(xiàn)代法的價值取向

人權(quán)、自由、平等、安全和秩序等是現(xiàn)代法的基本價值所在，是立法的指引和導(dǎo)向。缺少這些價值要素的立法我們難以稱其為良法，也難以期待其能得到社會的普遍遵循。如美國法理學(xué)家博登海默所言：“盡管因社會和經(jīng)濟(jì)制度的特定性質(zhì)不同而引起的表現(xiàn)形式也不盡相同，我卻依然相信，一種完全無視或忽視上述某些價值的一個價值或多個價值的社會秩序，不能被認(rèn)為是一種真正的法律秩序。”不僅如此，在一個成熟的法律體系中，這些基本價值在總體上應(yīng)當(dāng)是并重和平衡的；它們不能分別孤立地、排他地作為法律的理想價值目標(biāo)，而應(yīng)相互依存、補(bǔ)充和結(jié)合，各得其所。改革開放以來，我國立法從總體上看越來越重視體現(xiàn)現(xiàn)代法的精神和價值；但也應(yīng)當(dāng)引起重視的是，在我國目前的行政立法中，不同程度地存在對法的一種或多種價值的忽視。在一些行政機(jī)關(guān)的觀念中，立法僅是謀求有效管理的工具和手段，而不注重對公民權(quán)利和自由的保護(hù)，這導(dǎo)致我國行政立法中管制性立法與控權(quán)性立法不均衡，大量內(nèi)容是對私人的行為進(jìn)行管制，而對國家行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的內(nèi)容則相對較少；有的行政機(jī)關(guān)以保護(hù)甚至擴(kuò)張本部門、本地方的權(quán)力和利益作為立法的目標(biāo)，在行政立法中忙于爭權(quán)限、擴(kuò)地盤，而不考慮公共利益的需要；有的行政機(jī)關(guān)在立法過程中搞暗箱操作，不愿吸收廣大群眾甚至利害關(guān)系人對立法內(nèi)容發(fā)表意見。隨著我國民主法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，以及整個社會民主法治意識的日益增強(qiáng)，我國行政立法中出現(xiàn)的這些問題將會逐步得到糾正，行政立法的內(nèi)容必將愈益體現(xiàn)現(xiàn)代法的精神和價值。

（四）行政立法受全球化的影響將日益深刻

孫中山先生有言：“世界潮流，浩浩蕩蕩；順之者昌，逆之者亡?！苯裉斓臅r代正在步入一個全球化的時代，全球化的主要標(biāo)志是經(jīng)濟(jì)的全球化以及信息傳播的全球化。隨著我國改革開放的逐步深入，我國的經(jīng)濟(jì)、社會將與世界相互融合，這種融合也必然要反映在立法、包括行政立法上。全球化對我國立法的沖擊和影響首先體現(xiàn)在我國立法的內(nèi)容越來越多地學(xué)習(xí)、借鑒、吸收國外立法的成功經(jīng)驗，在經(jīng)濟(jì)立法方面更加注意與國際接軌，按照國際慣例辦事；隨著我國加入WTO日期的迫近，我國立法、包括行政立法與國際接軌的步伐必將加快。WTO貿(mào)易總協(xié)定對行政立法以及其他規(guī)范性文件在公開、公平和統(tǒng)一實施方面都提出了具體嚴(yán)格的要求，我國一旦加入WTO，就必須嚴(yán)格履行自己的承諾。有關(guān)政治和行政體制改革的立法，在立足中國國情和國家性質(zhì)的基礎(chǔ)上，對國外的某些有益經(jīng)驗也應(yīng)當(dāng)大膽借鑒。人權(quán)問題是當(dāng)今世界各國所共同關(guān)注的一個普遍問題，只要是真正維護(hù)人權(quán)的立法，就包含著世界人民共同奮斗的成果和人類社會法治文明的結(jié)晶，就可以而且應(yīng)當(dāng)為我所用。另外，立法體制、立法程序和立法技術(shù)等環(huán)節(jié)在全球化的浪潮中，也都必將更加深刻地受到其他國家、特別是法治發(fā)達(dá)國家的影響。

（五）行政立法的程序制度將更加完善

行政立法作為由行政部門制定規(guī)則的活動，在民主性方面存在著先天不足，有必要通過完善民眾參與行政立法的程序并加以制約?！俺绦虻膶嵸|(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量”.從法治發(fā)達(dá)國家的行政立法程序規(guī)定來看，雖然在具體的制度設(shè)計上存在著較大差別，但對一些基本制度的重要性的認(rèn)識是一致的，如行政立法草案的告知或公布，利害關(guān)系人在一定程度上和以一定方式參與行政立法過程，以及立法機(jī)關(guān)對立法內(nèi)容進(jìn)行理由說明等。在《立法法（草案）》的討論過程中，一些學(xué)者一再建議借鑒美國行政立法的程序經(jīng)驗，將“通知－評議”的非正式程序規(guī)定在《立法法》中，以兼顧立法的效率和民主參與，可惜未能被采納。我國行政立法需要嚴(yán)密完備的程序性法律規(guī)范，這一制度的建構(gòu)既需要總結(jié)我國自己的立法經(jīng)驗，又需要大膽借鑒和移植國外的先進(jìn)立法成果?！读⒎ǚā匪茨芡瓿傻墓ぷ?，尚需要由未來的《行政程序法》完成。

（六）對行政立法的司法監(jiān)督將更加有效

隨著現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張，司法對行政權(quán)控制的廣度和深度也得到了加強(qiáng)。在我國，盡管一些學(xué)者對司法權(quán)和司法能動性給予了高度重視，但具體制度的設(shè)計往往限制了司法權(quán)在國家法治化進(jìn)程中所應(yīng)發(fā)揮的功能。例如，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，法院對行政立法不具有直接的審查權(quán)，這無疑不利于對行政權(quán)的廣泛監(jiān)督和有力保護(hù)。在外國法上，法國、英國和美國的法院都可以對具有抽象性質(zhì)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，取得了良好效果，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。我國目前司法功能的發(fā)揮，還受到現(xiàn)行法律解釋體制的限制。在我國目前的法律體制下，行政解釋與司法解釋界限不清，并且行政解釋在很大程度上優(yōu)越于司法解釋。筆者認(rèn)為，考慮到行政機(jī)關(guān)所擁有的豐富的行政管理知識與經(jīng)驗，法院對行政機(jī)關(guān)的解釋應(yīng)當(dāng)予以尊重，但這種尊重不能取代法官作為法律專家對法律解釋與適用所擁有的主導(dǎo)地位，特別是法院在審理行政訴訟個案時，不能受行政機(jī)關(guān)對個案所作的解釋的左右?？梢韵嘈?，隨著我國司法體制改革的不斷深入，以及司法獨(dú)立性和法官素質(zhì)的不斷增強(qiáng)，我國司法對行政立法的監(jiān)督控制功能將會得到更大程度發(fā)揮。

（七）行政立法的技術(shù)將更加科學(xué)

行政立法技術(shù)的完善，不僅對行政立法質(zhì)量以至整個行政立法的科學(xué)化具有非常重要的影響，而且直接關(guān)系到實踐中對行政法規(guī)范的準(zhǔn)確理解和正確適用。當(dāng)今世界各國規(guī)范立法的專門法律，大多把立法技術(shù)放在重要位置，有的國家和地區(qū)還以立法技術(shù)為主要內(nèi)容制定立法標(biāo)準(zhǔn)法。我國由于行政立法歷史不長，對行政立法技術(shù)一直未能引起足夠的重視。行政立法在技術(shù)上的落后和不規(guī)范體現(xiàn)在諸多方面，如對立法時機(jī)的把握有時滯后于改革和發(fā)展的需要；立法名稱不夠規(guī)范和統(tǒng)一；章節(jié)劃分不當(dāng)，內(nèi)容錯位，總則和分則內(nèi)容含混重復(fù)，整體失衡；語言不規(guī)范，概念模糊不清，某些用語不是法言法語，不符合語法規(guī)則和邏輯要求；規(guī)范內(nèi)容過分概括籠統(tǒng)，可操作性差；立法條款中有時包含大量道德的、理想的要求，呈現(xiàn)出明顯的政策傾向；授予行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍和幅度過大；行政立法整理、匯編和編纂工作滯后等。《立法法》雖然對立法、特別是法律的制定技術(shù)作出了規(guī)定，但尚未規(guī)定系統(tǒng)完備的立法技術(shù)規(guī)范。為了進(jìn)一步完善我國的行政立法，我們必須更加認(rèn)真地對待立法技術(shù)，并將某些立法技術(shù)的規(guī)律性要求用法律規(guī)范的形式確定下來，以使我國的行政立法技術(shù)在21世紀(jì)真正走向科學(xué)化和規(guī)范化。