導(dǎo)語：深究國有企業(yè)改制中的行政法問題一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在我國,政府享有廣泛的經(jīng)濟權(quán)利。在我國現(xiàn)行的政府經(jīng)濟權(quán)利體系中,政府的經(jīng)濟權(quán)利有些是合理的,是為政府干預(yù)經(jīng)濟所必要的,有些是不合理的,是計劃經(jīng)濟體制下政企不分、政府干預(yù)企業(yè)的結(jié)果。市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟行政權(quán)具有一定的介入領(lǐng)域和范圍,因此我們有必要進一步討論如何加強對經(jīng)濟行政權(quán)的規(guī)范和約束。在國有企業(yè)改制過程當(dāng)中,將政府的經(jīng)濟權(quán)利從經(jīng)濟行政權(quán)中分離出來交由企業(yè)或獨立的部門行使,要使國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實體和市場主體。只要是企業(yè),賦予它法人資格,并讓其作為市場主體參與交易活動,都是沒有問題的。

一、我國對國有企業(yè)的界定

雖然“國有企業(yè)”是我國政策文件中被高頻率使用的稱謂,但是,對于國有企業(yè)這個概念的實質(zhì)內(nèi)涵,無論是已有的立法,還是理論界都還沒有形成明確的結(jié)論。

(一)法律、法規(guī)對國有企業(yè)的界定

《民法通則》雖然明確“全民所有制企業(yè)法人以國家授予它經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任”,“全民所有制企業(yè)對國家授予它經(jīng)營管理的財產(chǎn)依法享有經(jīng)營權(quán),受法律保護”,但并未對全民所有制企業(yè)的內(nèi)涵做出規(guī)定?！稇椃ā芬膊豢赡軐衅髽I(yè)的概念給予界定。只有《企業(yè)法》作為調(diào)整全民所有制企業(yè)的基本法在一定程度上表現(xiàn)出了從法律上界定全民所有制企業(yè)概念的意圖。該規(guī)定只說明了國有企業(yè)的經(jīng)濟地位,而沒有說明企業(yè)與國家之間的財產(chǎn)權(quán)關(guān)系,沒有體現(xiàn)出國有企業(yè)最重要的特征。此外,1992年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》第2條規(guī)定描述了全民所有制企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制后的經(jīng)濟地位和法律地位,相對于《企業(yè)法》它說明了全民所有制企業(yè)的經(jīng)濟地位,是一個進步,但同樣為對國家與企業(yè)的關(guān)系做出規(guī)定,而且該規(guī)定反映的是立法者對國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制目標(biāo)的定位,并不是對全民所有制企業(yè)的現(xiàn)實界定。

(二)理論界對國有企業(yè)的界定

隨著股份制改革的深化和“國有企業(yè)”稱謂的正式確立,目前,法學(xué)界一般認(rèn)為國家全額出資和國家控股的企業(yè)都屬于國有企業(yè),但對國有企業(yè)是否僅限于國家絕對控股、絕對控股和相對控股的具體界限如何確定,仍存在較大分歧。概況起來,大致有三種不同的主張:

第一種主張認(rèn)為國有企業(yè)的全部資產(chǎn)都應(yīng)歸國家所有。該主張實質(zhì)上堅持國有企業(yè)就是全民所有制企業(yè)。第二種主張雖然不要求國有企業(yè)的全部資產(chǎn)歸國家所有,但要求國有資本比例必須超過50%。該主張實質(zhì)上認(rèn)可了國家絕對控股企業(yè)的國有企業(yè)的地位。第三種主張認(rèn)為國有企業(yè)中國家所占資本可以低于50%,前提是不影響國家對國有企業(yè)的控制性地位。該主張實質(zhì)上承認(rèn)了國家相對控股企業(yè)的國有企業(yè)的地位,它所認(rèn)為的國有企業(yè)的范圍是最廣泛的。目前,大部分學(xué)者認(rèn)同第三種觀點。

二、國有企業(yè)改制中涉及的行政法律問題

自現(xiàn)代企業(yè)制度改革以來,國有企業(yè)法律調(diào)整區(qū)域成熟,已初步形成了國有企業(yè)法律調(diào)整的體系。這一時期出臺的法律法規(guī)以《公司法》為典型。1993年12月頒布的《公司法》規(guī)定了公司的組織形式為有限責(zé)任公司和股份有限公司,確立了公司的法人財產(chǎn)權(quán)和投資者的股權(quán),從而為國有企業(yè)進行公司制改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了法律依據(jù)。1994年國務(wù)院頒布了《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》,明確了國家轉(zhuǎn)變政府職能,國務(wù)院代表國家統(tǒng)一形式對企業(yè)的國有資產(chǎn)的所有權(quán),在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,國有資產(chǎn)實行分級行政管理。企業(yè)對于國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)依法自主經(jīng)營,享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。

然而,國有企業(yè)是國家控股甚至是國家獨資的企業(yè),天生就與國家行政機關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系。我國政企難以分離的真正原因是行政權(quán)對經(jīng)營權(quán)的干擾,而這種干預(yù)又常被視作所有權(quán)人對經(jīng)營權(quán)人的監(jiān)督,因此,只有抽掉國家干預(yù)企業(yè)的所有權(quán)基礎(chǔ),將行政權(quán)與國家所有權(quán)分開,才有可能實現(xiàn)政府與企業(yè)的真正分離。

三、我國國有企業(yè)改革的路徑選擇

產(chǎn)權(quán)不明是造成政企不分的重要原因,因此我國政企分離的關(guān)鍵是經(jīng)濟行政權(quán)與國家資產(chǎn)所有權(quán)的分離,行政權(quán)與國有資產(chǎn)所有權(quán)分離的關(guān)鍵是行政權(quán)主體與國有資產(chǎn)所有權(quán)主體的分離,因為在行政權(quán)與國有資產(chǎn)所有權(quán)主體集于一體的情況下是無法真正將兩權(quán)分離開的。國家資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的設(shè)立,標(biāo)志著我國政府對國有資產(chǎn)管理的經(jīng)濟職能將從管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y產(chǎn)。它體現(xiàn)了兩個基本原則:一是政資分開。把原來分散在國家經(jīng)貿(mào)委、財政部、中央企業(yè)工委等部門的國有資產(chǎn)管理職能整合集中起來,統(tǒng)一到國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會,初步實現(xiàn)了“資”與“政”的分開。國有資產(chǎn)的經(jīng)營使用由國資委委托已經(jīng)設(shè)立或即將設(shè)立的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)獨立運作,它們與政府部門不再有直接的管理與被管理的關(guān)系。二是政企分開。由于原有的政府職能部門不再履行對國有資產(chǎn)的管理職能,因而,它們的職能將主要轉(zhuǎn)向綜合性的經(jīng)濟管理如制定市場規(guī)則、維護市場秩序等而不再履行對企業(yè)的直接管理職能。這種體制就將分散的國有資產(chǎn)所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)管理權(quán)集中起來而言,有其進步意義。但由于它仍未能將監(jiān)管權(quán)與國有資產(chǎn)所有權(quán)徹底分開,因而,這種改革仍然是不徹底的。從理論上說,這種體制仍無法避免行政權(quán)對企業(yè)經(jīng)營管理活動的干預(yù),包括直接任免企業(yè)的負(fù)責(zé)人、指揮企業(yè)的生產(chǎn)、干預(yù)企業(yè)的決策、強制決定企業(yè)的合并與解體等。

因此,我國國有資產(chǎn)管理體制改革的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是將國有資產(chǎn)所有權(quán)的主體與國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)的主體徹底分開,國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會只履行對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的行政職能,將國有資產(chǎn)所有權(quán)的職能依法賦予僅具有民事主體資格、不承擔(dān)社會公共管理職能的國有投資公司、國有控股公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司等國有投資經(jīng)營公司去行使,國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會與國有資產(chǎn)投資經(jīng)營公司之間的關(guān)系是一種基于國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理而發(fā)生的行政關(guān)系。

當(dāng)然,國家所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離僅是為政企分離創(chuàng)造了前提條件,政企分離并不等于完全理順了國家與企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。如果因為是國有資產(chǎn),國有投資經(jīng)營公司對投入企業(yè)的資產(chǎn)就仍然享有所有權(quán),那么,企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)仍未落實,現(xiàn)代企業(yè)制度仍然無法真正建立起來。因此,要真正理順國家與企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,還必須實行國有資產(chǎn)所有權(quán)與企業(yè)財產(chǎn)權(quán)的分離,賦予企業(yè)以財產(chǎn)所有權(quán),在出資之前,國家對國有資產(chǎn)享有的是所有權(quán),在出資成立新的企業(yè)后,國家對該出資不再享有所有權(quán)而僅應(yīng)是股權(quán),國家通過收益的分配實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值,在這方面,國家作為出資人與非國家的資質(zhì)和個人作為出資人的法律地位、權(quán)利義務(wù)不應(yīng)有區(qū)別和不同,出資人與企業(yè)法人之間的權(quán)利義務(wù)由公司法等法律及企業(yè)法人章程予以規(guī)定。此外,現(xiàn)在正在全國范圍內(nèi)展開的國有企業(yè)大規(guī)模的轉(zhuǎn)制、改制,一方面是基于理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要,另一方面也是對市場經(jīng)濟體制下政府經(jīng)濟職能的重新定位,實現(xiàn)國家在競爭性經(jīng)營領(lǐng)域和行業(yè)的退出,即退出私人產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域,以集中力量進行公共產(chǎn)品的供給。