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作為應對重大自然災害的一線指揮者、直接參與者，地方政府在重大自然災害的應急管理中承擔著義不容辭的責任，通過問責規(guī)制地方政府的行為，對有效開展自然災害的應急管理工作具有重要意義。隨著行政管理體制改革的不斷深化，我國行政問責在理論、實踐和制度建設上都取得了可喜的進展。2007年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》開始實施，其中就涉及許多關(guān)于政府應對重大突發(fā)事件的責任追究條款，2009年7月，中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，使干部問責工作進一步完善。但總體來看，當前地方政府應對重大自然災害的行政問責尚未形成良好的問責環(huán)境，有關(guān)行政問責制的理論與實踐尚處于起步階段，研究還不是很多。

一、地方政府應對重大自然災害行政問責的突出表現(xiàn)

近年來，各級政府在重大自然災害的行政問責方面進行了積極的探索和嘗試，取得了一些明顯的成效。

(一)起步時間較晚，發(fā)展勢頭良好

我國對于應急工作的行政問責盡管上個世紀也出現(xiàn)過，但真正引起社會各界廣泛關(guān)注尤其是政府高度重視的還是始于2003年“非典”。之后，地方政府陸續(xù)出臺有關(guān)突發(fā)事件的行政問責條例。相對于事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件的行政問責而言，重大自然災害的行政問責起步較晚，直到2008年，南方冰凍災害與汶川地震的發(fā)生，地方政府應對重大自然災害的行政問責制才真正走入公眾視野。但是，重大自然災害的行政問責進展較快，經(jīng)過近幾年的實踐，地方政府已具備一定的問責意識，各市、縣都制定了基本的應對重大自然災害的責任制度。如祁陽縣在防汛工作方面擬定的責任書，其中規(guī)定由縣人民政府對各鎮(zhèn)的防汛抗災工作進行督查和考核，對執(zhí)行不力的給予通報批評;對造成嚴重損失的，視情節(jié)給予降級或者撤職處分;對玩忽職守造成嚴重后果和惡劣影響的，將依法追究責任人的刑事責任。此外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以縣下發(fā)的責任書為依據(jù)，根據(jù)各自實際情況，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的責任制度。如祁陽縣八寶鎮(zhèn)制定了《八寶鎮(zhèn)防汛抗旱責任書》、《八寶鎮(zhèn)防御地質(zhì)災害責任制》等制度，實行單項100分責任制考核，采取平時督查與年終考核相結(jié)合的辦法，對玩忽職守，不履行職責，造成嚴重災害的相關(guān)責任人將進行責任追究。

(二)問責人數(shù)上升，問責力度增強

從實踐情況來看，2008年以前，因重大自然災害而被問責的政府官員較少。2003年到2006年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在總計73起問責事件中，絕大部分是關(guān)于事故災難、公共衛(wèi)生事件等的問責，而僅有1起是針對自然災害的問責。［1］14然而，在2008年之后，地方政府應對重大自然災害的行政問責掀起一輪風暴，問責力度之強，前所未見。譬如，2008年汶川地震之后，有32名干部被問責，其中19人被免職。［2］119貴州省在2008年抗擊冰雪災害過程中，共處分干部49名，其中，12名干部受到撤職、免職處分，6名干部受到行政記大過、記過處分，2名黨員干部受到黨內(nèi)警告處分，14名干部受到通報批評處分，另外15名干部受到停職調(diào)查、作出深刻檢查、責令限期改正等不同程度的處分。［3］2009年，湖南省郴州市1名副局長因抗災中履職不力被停職，1名鄉(xiāng)黨委書記和1名鄉(xiāng)黨委副書記因防汛失職遭到免職。［4］2011年湖北省武漢市水務局黨組書記等4名官員因?qū)ξ錆h市防汛排漬不力而被問責，其中水務局副局長被免職。［5］由此可見，近年來，自然災害事件中被問責的官員明顯增加，問責的力度也逐步加強。

(三)問責及時、集中，問責效果明顯

近年來，地方政府應對重大自然災害的行政問責呈現(xiàn)出問責較及時、集中，問責效果較明顯的特點。比如，2008年“5．12”汶川大地震發(fā)生后，都江堰市原民政局副局長、蒲江鎮(zhèn)原團結(jié)村黨支部書記等7人反應遲緩，不積極履行職責，在群眾中造成極壞影響，被就地免職。［6］自震災發(fā)生的第六天，也就是5月18日到6月19日的一個月時間里，集中對一批官員在震災中的表現(xiàn)進行了總結(jié)和問責，內(nèi)容涉及對災情的上報不實、救災不力、擅用捐款及不作為等方面。［2］119而且，近年來，地方政府應對重大自然災害的行政問責逐漸從對相關(guān)責任人的口頭批評、通報批評、書面檢討等形式上的處分轉(zhuǎn)變?yōu)槊饴殹⒊仿毜容^為嚴重的實質(zhì)性責罰，問責效果得到明顯改善。如在汶川地震發(fā)生后不到一個月的時間里，綿陽市對組織抗災不力的北川縣片口鄉(xiāng)黨委書記、涪城區(qū)御營村一社區(qū)支部副書記、安縣塔水鎮(zhèn)龍安社區(qū)支部書記等6名黨員干部進行了撤職處理，四川省委組織部及時處置了“不作為”干部28人，其中免職15人。［6］

二、地方政府應對重大自然災害行政問責存在的主要問題

雖然地方政府應對重大自然災害的行政問責取得了一定的成就，但受諸多因素的影響，還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下四方面。

(一)問責主體單一，多為上問下責

問責可分為同體問責和異體問責。但當前地方政府應對重大自然災害的行政問責主要是同體問責，基本是由上級政府或者同級政府發(fā)動的問責，其中絕大多數(shù)情況下是上級政府進行自上而下的問責，應對重大自然災害的行政問責演變?yōu)榈湫偷摹按篝~吃小魚，小魚吃蝦米”現(xiàn)象，往往是市長問縣長的責、縣長問鎮(zhèn)長的責、鎮(zhèn)長問村長的責。譬如，2008年的貴州冰災事件中，問責的發(fā)起者全部為上級政府或同級政府。如黔東南州循環(huán)經(jīng)濟工業(yè)區(qū)1名管委會副主任(副縣級)擅自離崗18天，被黔東南州委撤銷現(xiàn)職，降為副科級;黔南州對1名工作時間在公共場所公開賭博的派出所副所長(正股級)實施了撤職處分。［3］不可否認，等級問責的主體明確，在效力上也具有相當優(yōu)勢，但單一的問責主體容易造成責任體系中根本環(huán)節(jié)的缺失，從而產(chǎn)生上級的責任由誰來問等問題。由此可見，問責主體單一，異體問責薄弱，已經(jīng)制約著地方政府應對重大自然災害的行政問責進一步發(fā)展。

(二)問責范圍較窄，偏重災后問責

當前，地方政府應對重大自然災害的行政問責實踐有兩種傾向:一是問責范圍相對較窄，“有過”問責占絕大部分，“無為”問責較少。譬如，貴州省應對冰災中的問責即是“有過”問責，黔南州給予1名參加抗凝救災緊急安全保衛(wèi)任務時不在崗的副科級干部行政記過處分;1名在抗凝救災期間酒后滋事，破壞他人財產(chǎn)的一般干部行政記大過處分;2名在公共場所公開賭博的民警行政記過處分。［3］期間就沒有“無為”問責的案例，問責范圍過窄，導致一些“無為者”該受到問責的卻逃之夭夭，從而產(chǎn)生一種錯誤認識———不求“有為”但求“無過”。二是重災后問責，輕災前、災中問責。行政問責程序從時間維度上看，可分為“事前問責”、“即時問責”和“事后問責”三種形式。［7］142然而，當前各級政府的問責基本上都屬于災后問責，即問責在救災過程中出現(xiàn)失職或者是瀆職的人員，這種問責形式注重災后的救助責任，卻沒有意識到災前的預防責任和災中的處置責任。比如，氣象部門應對氣象預報的準確性負有責任，應急部門應對相關(guān)應急設備、措施負有責任。大量的實踐表明，災前的良好預防與準備，災中的積極反應與處置，可以在極大程度上降低災害的損失。

(三)問責權(quán)責不一，責罰尺度失當

法約爾曾指出:“責任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當然結(jié)果和必要補充，凡權(quán)力行使的地方就有責任”。［8］24問責措施的尺度應與責任程度相對稱，過于嚴苛可能造成行政系統(tǒng)內(nèi)部責任分擔的畸形與不公，失之于松則會導致問責流于形式。［9］46從各級地方政府應對重大自然災害行政問責的實踐來看，“權(quán)責一致”并未受到應有的重視，取而代之的是問責隨意、失范。一是不問不責。在問責應對自然災害中的失職人員時，多數(shù)地方政府偏袒護短。如某市發(fā)生重大洪澇災害，在抗洪時，一些政府官員坐在空調(diào)房里指揮，甚至是睡覺、打麻將，卻沒有一個人、一個單位、一個部門因此而被處分。二是問而不責。許多地方政府應對重大自然災害的行政問責往往是走過場，僅僅停留在口頭批評上，沒有責任人因此而自愿辭職、引咎辭職、責令辭職或追究相關(guān)責任人的刑事責任。三是輕問輕責。問責僅僅流于形式，尤其是在上級領(lǐng)導可能承擔連帶責任的情況下常常是輕描淡寫。如在重大自然災害的應急管理中，因指揮失誤導致的人員財產(chǎn)損失，按理應追究相關(guān)責任人的刑事責任，但最終的處理結(jié)果卻只是口頭批評或者前臺風風火火問責，后臺悄無聲息復出。由此可見，責罰尺度失當已嚴重影響到地方政府應對重大自然災害行政問責的健康發(fā)展。

(四)問責法律較少，多為政策規(guī)定

地方政府應對重大自然災害的行政問責必須有法可依。問責制的實施雖然有了一個良好的開端，但與現(xiàn)行的行政體制和干部人事制度不兼容的地方還很多，實施問責制的良好制度環(huán)境還沒有形成。［10］31目前，問責官員主要的法律依據(jù)是《中華人民共和國公務員法》，但并不是專門針對行政問責的。其他的問責依據(jù)包括《國務院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》等。誠然，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，已處理了一批在重大自然災害應急管理中失職、瀆職的有關(guān)人員，但有關(guān)問責程序如何啟動，相關(guān)責任如何認定并予以追究等問題的解決，還需專門的法律法規(guī)加以明確規(guī)定。而現(xiàn)今相關(guān)法規(guī)、文件中有關(guān)自然災害問責的零星規(guī)定大都只是地方政府在某一突發(fā)事件發(fā)生后倉促出臺，很少經(jīng)過深思熟慮，有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的嫌疑，欠缺科學性和可操作性。由于問責立法滯后，遠遠不能滿足問責實踐的需要，致使問責制的效能難以得到充分發(fā)揮，問責的結(jié)果也難以服眾。［11］23

三、完善地方政府應對重大自然災害行政問責的對策思考

針對實踐中存在的問題，為有效減緩自然災害可能造成的損失，須采取針對性與適用性強的措施，不斷完善地方政府應對重大自然災害的行政問責制。

(一)強化異體問責，拓寬問責途徑

2010年3月的兩會上，加快推行“異體問責”的呼聲高漲。這是因為異體問責是一種更為有效、更具公信力的問責方式，地方政府應對重大自然災害的行政問責應充分發(fā)揮其他問責主體的監(jiān)督、問責作用。

1、強化人大問責一是明確并落實人大作為問責主體的權(quán)力。應制定配套的法律法規(guī)，細化各級人大在應對重大自然災害的行政問責中對行政機關(guān)及其公務人員的質(zhì)詢、罷免、調(diào)查等問責措施，真正發(fā)揮人大的監(jiān)督、問責作用。二是應增加專業(yè)水平較強的人大代表數(shù)量。人大代表專業(yè)化水平的高低能在很大程度上體現(xiàn)出人大所起作用的大小，增加素質(zhì)和專業(yè)水平較強的人大代表，有利于提升地方政府應對重大自然災害行政問責的質(zhì)量和效率。三是構(gòu)建可操作性強的監(jiān)督制度，人大對各級政府應對重大自然災害的問責必須具體化并且確保在實際操作中切實可行。

2、確保司法問責要確保司法問責有效，一要改進司法領(lǐng)導機制，實施上級司法機關(guān)黨組織直轄下級黨組織的領(lǐng)導體制，解決多頭領(lǐng)導的矛盾。［12］50二是建立健全與司法機構(gòu)相關(guān)的各機構(gòu)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，如對重大自然災害事件的調(diào)查，應該由檢察、監(jiān)察、紀檢等機構(gòu)同時參與。三是著手改革司法機關(guān)的經(jīng)費劃撥方式與人員任免方式。各地司法機關(guān)的經(jīng)費應該由當?shù)卣吧霞壵斦餐瑩芨?，并可根?jù)實際情況建立經(jīng)費浮動制度，同時，應該由司法機關(guān)根據(jù)自身實際，制定適合本司法機構(gòu)的人員選拔、任用與辭退制度。

3、加強媒體問責一要充分保證新聞自由。各級政府應保障新聞媒體可以自由的對其重大決策過程、決策效果等進行及時報道，尤其是對負面事件的報道。比如，政府應對重大自然災害過程中的決策失誤及災害的實際損失等事實應允許媒體及時、如實的曝光。二是合理確保新聞媒體的知情權(quán)。政府應將所掌握的可以公開的信息充分共享，保障新聞媒體的知情權(quán)，使媒體的監(jiān)督渠道暢通，一旦發(fā)生重大自然災害，公眾便可以很快的通過新聞媒體的報道了解到真實情況，進而對政府的應急行為構(gòu)成輿論壓力。三是適時制定或完善有關(guān)新聞工作的法律法規(guī)，應從法律層面規(guī)范媒體問責的程序、范圍等，保障新聞媒體自由、公正的報道。

4、引導派問責積極引導派參與重大自然災害的行政問責，一要堅持貫徹“多黨合作、政治協(xié)商”的方針。各級政府應聽取派的意見，特別是派專家的建議，充分發(fā)揮派的智力、專業(yè)優(yōu)勢，做到科學決策、民主決策。［12］50二要通過制定完備的、可操作性強的措施，規(guī)范各派的問責權(quán)限，以保證派監(jiān)督問責的規(guī)范性、有效性。三要在派內(nèi)部設立專門的問責機構(gòu)。問責機構(gòu)的設立能為派的問責提供組織保障，有利于問責效能的提高，同時，應該建立各級行政機構(gòu)與派的聯(lián)動制度，使行政機關(guān)及其公務人員主動接受監(jiān)督、問責。

5、促使公民問責一要培養(yǎng)公民的問責意識。公民及社會輿論的監(jiān)督是一種自下而上的問責方式，通過培養(yǎng)公民的問責意識，使其認識到自己是行政問責的主體，進而提高其主動參與問責的能力，與政府自上而下的監(jiān)督、問責形成良性互動的局面。二要拓寬公民問責的渠道。建議逐步推廣網(wǎng)絡公民問責，網(wǎng)絡無孔不入，通過網(wǎng)絡，公民能對政府公務人員的行為實施有效監(jiān)督、問責，有助于提升公民問責的效率和效果。三要健全人民舉報制度，實現(xiàn)舉報制度的法制化。［13］323舉報制度法制化能有效抑制官員的行政不負責行為，從制度上保障公民順利地進行監(jiān)督。例如，公民可以通過舉報、信訪、聽證、民意調(diào)查等方式提出問責的具體建議。

(二)明晰問責對象，擴大問責范圍

要解決問責對象混亂，追責范圍較窄的問題，地方政府應對重大自然災害的行政問責須明晰問責對象，擴大問責范圍，使問責常態(tài)化。

1、明晰問責對象當前，地方政府應對重大自然災害的行政問責對象主要是一般的公務人員，本應負有相應責任或應承擔更多責任的主要領(lǐng)導卻無人敢問責，由此產(chǎn)生了問責對象的“真空”地帶。根據(jù)責任政治的要求，只要是擔負著公共職責、行使公共職權(quán)的組織和人員，不論其級別和職務高低、權(quán)力大小，都應當毫不例外的成為問責的對象，任何組織和個人都不能有免受問責的特權(quán)。［11］24為此，應進一步明晰行政問責對象的權(quán)責體系，將具體的職責和工作任務等落實到相關(guān)責任人，建立層次清晰的問責制，包括“一把手”在內(nèi)的政府工作人員、司法工作人員、權(quán)力機關(guān)及其工作人員、行使公共權(quán)力的其他組織和人員等群體都應列為問責的對象。

2、擴大問責范圍地方政府應對重大自然災害的行政問責應從單純追究“有過”向既追究“有過”又追究“無為”轉(zhuǎn)變;從單純追究“災后”責任向既追究“災后”責任又追究“災前”、“災中”責任轉(zhuǎn)變。具體來說，應對重大自然災害的問責應主要從預警預案機制、應急響應機制、應急信息公開機制、恢復重建機制等方面展開。其中，應急預警預案機制的問責主要包括應急預案編制是否科學可行，災害預警工作是否到位，基礎(chǔ)設施建設是否合格等;應急響應機制的問責主要包括應急指揮是否及時迅速，應急相關(guān)部門能否有效聯(lián)動，應急物資可否得到緊急調(diào)遣等;應急信息公開的問責主要包括災害信息搜集工作的機構(gòu)建設是否完善，信息搜集手段是否科學，信息報告制度是否規(guī)范，信息公開是否及時、準確等;恢復重建機制的問責主要包括后勤保障儲備是否充足，救助物資監(jiān)管是否到位，自然災害的保險制度與災后補償制度是否完善，災后疾病防治與心理救助是否及時、有效等。

(三)完善問責法律，堅持依法問責

地方政府應對重大自然災害的行政問責依靠單純的“問責風暴”無法從根本上解決問題，必須提到法律的高度給其以強制約束，促使責任主體從被動走向自覺。

1、健全行政問責的實質(zhì)性立法2009年7月《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》的頒布實施，表明了官員問責邁上了新的臺階，但這僅僅是“規(guī)定”，還沒有提升到法律的高度。為了使地方政府應對重大自然災害的行政問責制成為一種“真問真責”的長效機制，必須健全行政問責的實質(zhì)性立法，完善行政問責的法制基礎(chǔ)。建議在整合現(xiàn)有法規(guī)、條例、辦法中有關(guān)應對自然災害的行政問責事項的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新立法舉措，走一條從實踐到立法，從地方到中央的逐步完善立法的道路，進而創(chuàng)立專門的可操作性強的自然災害問責系列法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范自然災害行政問責的主體、客體、范圍、程序、責任體系、后果等內(nèi)容。

2、強化異體問責的法律依據(jù)當前，地方政府應對重大自然災害的行政問責多為同體單一問責。要實現(xiàn)應對重大自然災害行政問責的法治化，必須強化異體問責的法律依據(jù)，走出強行政弱立法的現(xiàn)實格局，通過立法提升人大、司法機關(guān)、新聞媒體、派、社會團體、公民等問責主體在重大自然災害行政問責中的監(jiān)督權(quán)利，并賦予其應有的問責權(quán)威。同時，對已經(jīng)制定公布的法律，根據(jù)現(xiàn)實中出現(xiàn)的新問題、新情況，要不斷進行完善。［14］42將已不適應現(xiàn)實需要的法律條文剔除，對有關(guān)異體問責闡釋不明確的法律條文盡快糾正，從法律層面強化異體問責的法律權(quán)威，增強異體問責的可操作性。

(四)健全配套制度，創(chuàng)新問責方式

實行行政問責制，需要相關(guān)的配套制度提供支持。地方政府應對重大自然災害的行政問責的正常有序運行需要建立健全相關(guān)配套制度。

1、建立政務信息公開制度一要從法律層面保證信息公開。盡快制定一部切實可行的《信息公開法》勢在必行，同時，應對現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)進行必要的修訂和完善，從立法層面保證公民的知情權(quán)，使公民真正有權(quán)問責，這有利于將政府及其公務人員應對重大自然災害的行政行為置于公眾的監(jiān)督、問責之下。二要實行政務信息公開，促進政務透明。與公民知情權(quán)相適應的是政務公開，知情權(quán)是政務公開的重要理論基礎(chǔ)。［15］67電子政務的不斷發(fā)展，在客觀上要求各級政府積極推進政務公開、透明，保證公民的知情權(quán)。具體到地方政府應對重大自然災害的行政問責，則要求各級政府向社會公開自然災害應急管理中政府公務人員的應急行為，如公開政府經(jīng)費支出情況，處理責任官員的程序、過程與結(jié)果等信息。

2、健全政府績效評估機制將行政問責制與政府績效管理相結(jié)合，有利于行政問責制的深化和發(fā)展，其精髓就在于落實責任從而對政府行為起到激勵與約束的作用。［16］51健全重大自然災害行政問責的績效評估機制，一是將行政問責與行政監(jiān)察、審計等舉措相結(jié)合，將問責的事由、結(jié)果、對象等向人大、司法機關(guān)、新聞媒體、派、公民等公布。二是將績效評估的結(jié)果與各級政府公務人員的晉升制度等相結(jié)合，比如，可把政府公務人員在重大自然災害應急管理中履行責任的好壞以及是否履行責任作為其晉升與否的重要依據(jù)，從而有效扼制“無為”現(xiàn)象。三是推進政府績效評估的立法進程，將地方政府應對重大自然災害行政問責的績效評估納入法制化的發(fā)展軌道。

3、完善行政問責救濟制度首先，應該充分保障被問責者的合法權(quán)利。重大自然災害應急管理中的被問責者也應該享有正當、合法的權(quán)利。為此，一要保障被問責者對于問責事由的申辯權(quán)，允許其對問責結(jié)果進行公開回應;二要保障被問責者對問責結(jié)果的申訴權(quán)，進一步規(guī)范行政救濟的申訴程序;三要逐步建立對被問責者的再救濟制度，保障被問責者的權(quán)利與利益。其次，完善官員的復出機制，杜絕“高調(diào)問責，低調(diào)復出”、“一地失職，易地為官”等官員復出弊端。一是加強被問責者復出的公開透明性。諶來業(yè)律師表示，“實際上，民眾并不是完全反對問責官員復出，而是反對他們悄悄地復出?！倍墙⒈粏栘熣叩母櫣芾碇贫?，使被問責者的復出逐步走向制度化、規(guī)范化。應有相關(guān)部門持續(xù)關(guān)注被問責者離職后的動態(tài)，對得到公眾認可的被問責者，應提拔任用;同時，對已恢復公職的被問責者也應繼續(xù)跟蹤監(jiān)督，并引導和鼓勵社會輿論對其進行監(jiān)督。