導(dǎo)語：公共管理場域績效審計困境與紓解一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】績效審計能夠反映和評價政府組織的表現(xiàn)，提升政府的反應(yīng)和應(yīng)變能力、自我更新及創(chuàng)新能力。本文以公共管理為場域，分析政府績效審計的困境和對策，為政府治理績效的提升提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】政府績效；績效審計；公共管理；審計困境；困境紓解

審計和公共管理之間存在緊密關(guān)聯(lián)。自公共管理在西方國家起源之后，就會公共部門管理特別是政府管理理論和實踐造成了直接而深遠(yuǎn)影響，極大促進(jìn)了國家和政府績效審計的發(fā)展。實際上，對包括政府在內(nèi)的公共部門來說，對其進(jìn)行績效審計屬于國家審計發(fā)展到特定階段的審計范式，指的是獨立性的審計機關(guān)和審計人員借助特定的審計方法，按照既定的審計標(biāo)準(zhǔn)與程序，以公正、客觀的態(tài)度對審計對象的透明性進(jìn)行評價的過程，旨在借此提升公共服務(wù)質(zhì)量，糾正其中存在的問題和偏差?？梢哉f，績效審計將成為政府審計的未來發(fā)展趨勢，這一行為不但會促進(jìn)政府管理效果的提高，還能使更多的公共資源釋放出巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)然，在實際操作中，政府需要按照自身特點和訴求進(jìn)行績效審計，讓績效審計更加靈活、多樣，不斷破除影響績效審計的阻力，提升政府治理的現(xiàn)實成效。

一、政府績效審計的主要內(nèi)容和基本目標(biāo)

1.政府績效審計的主要內(nèi)容

（1）效果性審計。效果性審計涉及到對政府計劃完成情況開展的審查工作，也就是說要通過審計確定產(chǎn)出是否與預(yù)期效果相符，是否取得了既定效益。比如，要對政府經(jīng)濟(jì)活動與預(yù)期要求的一致性進(jìn)行評價，對資源使用的方式與成效進(jìn)行衡量等；（2）經(jīng)濟(jì)性審計。經(jīng)濟(jì)性審計涉及到對公共資源占用與耗費情況進(jìn)行審計，看其是否存在節(jié)約或者浪費的行為，在這一經(jīng)濟(jì)性評價中，需要重點發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)資源浪費的環(huán)節(jié)，對其中不經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域和做法進(jìn)行糾正。其重點在于對政府人力、財力和物力資源等進(jìn)行檢查，對資源配置的科學(xué)性、合理性進(jìn)行審查，以保證其能夠量入為出，最大限度的發(fā)揮資源使用成效；（3）效率性審計。效率性審計涉及到對投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系開展的審查，其重點內(nèi)容為對政府機構(gòu)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行評價，看其是否經(jīng)濟(jì)有效，并發(fā)現(xiàn)其低效率的成因。然后借助評價政府機構(gòu)設(shè)置的合理性與管理職能發(fā)揮之有效性，尋找能夠提升其績效的方法和途徑。

2.我國政府績效審計的基本目標(biāo)

在政府績效審計中，公共資源使用與管理之有效性是審計的重點所在，在對其進(jìn)行檢查與評價的過程中，要能夠保證為公共事業(yè)管理提供重要保證，以此促使政府管理成效和公共資金使用效益的提升等。一般情況下，政府績效審計之目的需要以第三者的視角進(jìn)行觀察，在向利益相關(guān)者提供經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行效果等信息的同時，能夠督促資源管理者和項目經(jīng)營者不斷優(yōu)化工作成效，更好的履行其經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這是因為，所有與政府績效相關(guān)的審計行為均要以特定的審計目標(biāo)出發(fā)，然后圍繞審計目標(biāo)開展接下來的審計工作。從這個角度講，績效審計目標(biāo)需要以審計的本質(zhì)決定，應(yīng)該首先對政府使用公共資源和履行職責(zé)之經(jīng)濟(jì)性、效率性以及效果性予以綜合評估。具體而言，政府績效審計的目標(biāo)應(yīng)該是——審查和評價政府項目以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性，在注冊會計師完成審計之后能夠向社會公眾公示獨立審計意見，以便讓更多納稅人、投資人和立法機構(gòu)等更加了解政府行為的運作效果與投入產(chǎn)出成果，在獲得了可靠信息之后，能夠在更多力量的參與下，讓政府績效和與之相關(guān)的公共管理工作得到持續(xù)提升。

二、公共管理場域中政府績效審計的困境

1.審計評價標(biāo)準(zhǔn)亟待提升

按照已有的審計經(jīng)驗和審計效果，政府以公共財產(chǎn)對自己的社會關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計，難以有效保障審計機關(guān)和審計對象能夠在實質(zhì)上與形式上保持獨立，注冊會計師執(zhí)行鑒證業(yè)務(wù)的意義也將失去，這不但會導(dǎo)致對政府績效審計效果打折，還無法保證審計工作的客觀、公正。而究其原因，是因為在政府績效審計中審計標(biāo)準(zhǔn)亟待提升。雖然評價經(jīng)濟(jì)活動之標(biāo)準(zhǔn)要借助管理當(dāng)局負(fù)責(zé)設(shè)計與應(yīng)用，審計人員按照管理當(dāng)局制定的標(biāo)準(zhǔn)開展審計和評價工作。可是，在實際操作中，評價績效指標(biāo)體系由于潛在和顯在的局限性，使得審計人員無法深入了解審計對象的經(jīng)濟(jì)效益，唯有從其他領(lǐng)域借鑒相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或者自己設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)后才能借此衡量政府的工作成果。比如，因為財政資金和政府決策之社會效益難以予以量化評價，政府績效審計對象存在較大差異，在對審計對象的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性進(jìn)行衡量時，就會出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一的情況，原有的政府績效審計標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)缺乏專門的準(zhǔn)則對審計實踐加以規(guī)范，審計成果無法得到及時評判、改進(jìn)與優(yōu)化。

2.審計方法和審計人員綜合素質(zhì)無法適應(yīng)要求

（1）審計人員綜合素質(zhì)有待提升。當(dāng)前，很多審計人員對財務(wù)知識的儲備豐富，但是在審計知識和技能、現(xiàn)場審計經(jīng)驗和技巧方面顯得缺乏，這就導(dǎo)致其對政府績效的綜合評價能力較差，和開展政府績效審計的要求存在較大差距；（2）技術(shù)方法滯后，分析評價水平處于低位。我國在對政府進(jìn)行績效審計的過程中，實踐應(yīng)用還更多采用傳統(tǒng)模式，比如統(tǒng)計分析法與分析性復(fù)核法等，借此進(jìn)行政府績效審計，勢必?zé)o法讓審計效果與既定的預(yù)期保持一致；（3）全過程跟蹤審計無法到位。在對政府進(jìn)行績效審計時，審計項目之安排與實施一般都注重事后審計，而非全過程跟蹤審計，而當(dāng)審計人員只對當(dāng)期業(yè)務(wù)產(chǎn)生的直接績效開展審查時，就無法就此得到及時、充分、更有價值的審計證據(jù)。

3.對政府績效審計認(rèn)識缺位

從當(dāng)前已有的文獻(xiàn)資料和實踐成果來看，很多政府在績效審計方面并沒有形成主體意識，很多還停留在對國外相關(guān)情況的介紹和理解當(dāng)中。在部分政府中，主管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人還認(rèn)為政府績效審計與中國政府治理和公共管理無關(guān)，屬于西方資本主義國家的產(chǎn)物，與中國的國情不符。我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，一些舊的觀念逐漸被破除，可是新的觀念并沒有隨之確立。比如，在社會上還存在很多不良道德風(fēng)氣，很多行為還與我們所倡導(dǎo)的公序良俗無法吻合，這就使得政府績效審計的社會地位和其發(fā)揮的功能無法匹配。此外，我國在財政領(lǐng)域和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域的透明度較差，法制的完善性有待提升，這就使得政府部門處在了假賬盛行的外部環(huán)境當(dāng)中。再如，一些政府的預(yù)算支出十分隨意，負(fù)責(zé)人的責(zé)任心較差、觀念陳舊滯后，不大不對審計工作進(jìn)行主動、深入的了解，甚至還會產(chǎn)生抵觸情緒。

4.體制機制有待健全

當(dāng)前，很多政府績效審計部門還以財務(wù)收支審計為主，以合法性和合規(guī)性審計為主要形式，政府績效審計的開展?fàn)顩r并不樂觀。雖然近幾年我國政府體制改革不斷取得新的成績，政府治理和公共管理取得了明顯效果，可還是由于體制和機制問題，使得政府績效審計長期處在困境之中。比如，部分政府職能沒有實現(xiàn)轉(zhuǎn)化和優(yōu)化，在從“權(quán)力型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”的過程中，不但步伐緩慢且存在諸多助力，使得政府的轉(zhuǎn)型發(fā)展和自身定位十分模糊。大量政府機構(gòu)還希望在政策執(zhí)行層面上完成對社會資源的大規(guī)模調(diào)試，這種缺少科學(xué)性、前瞻性的政府績效審計模式，不但會造成政府績效和公共管理效率的下降，還會讓政府行為的透明度難以得到提升。加之部分政府公共財政體系有待完善，以及政府存在越位、錯位以及缺位的情況，使得政府績效審計工作難以擺脫制度層面的制約，實現(xiàn)績效審計事業(yè)的快速發(fā)展。再如，在對政府進(jìn)行績效審計時，現(xiàn)有的審計體制還在沿襲傳統(tǒng)社會的“行政模式”，這不但消弱了政府審計機關(guān)的獨立性，還極大限制了審計機關(guān)獨立監(jiān)督職能的發(fā)揮。

三、公共管理場域中政府績效審計困境的紓解

1.重構(gòu)政府績效審計體制和機制

為了提升政府績效審計績效，就需要在公共管理場域中不斷重構(gòu)與之相關(guān)的體制和機制，讓政府績效審計能夠在政府運作與公共責(zé)任方面扮演關(guān)鍵角色。這是因為，政府績效審計之結(jié)果一般會被視作對政府及其責(zé)任人進(jìn)行獎懲與預(yù)算分配的根據(jù)，也被看做政府再造的關(guān)鍵評價尺度。所以，需要構(gòu)建起立法型的政府績效審計體制，或者讓立法型與行政型相結(jié)合，以此保證績效審計工作的獨立性，為政府績效的提升提供更多保障。如，2017年7月，河北省某縣審計局通過“四位一體”的形式深化公共資金預(yù)算績效審計，取得了良好效果，具體做法是：第一，持續(xù)關(guān)注財政閑置沉淀資金的清理盤活情況，督促財政部門不斷加大存量資金清理盤活力度，提高財政資金使用績效；第二，以扶貧項目、安居工程、市政交通建設(shè)項目等為重點，采取跟蹤審計的方式，對各類項目建設(shè)進(jìn)度、現(xiàn)場管理、資金結(jié)算、建后運營或管理等方面實行常態(tài)化的跟蹤問效；第三，綜合“營改增”、清費降稅和市本級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及發(fā)展態(tài)勢等因素，整合運用財政電子數(shù)據(jù)和其他相關(guān)信息，對財政收入征管數(shù)據(jù)進(jìn)行總體分析和關(guān)聯(lián)分析；第四，以資金流向為主線，以行業(yè)為整體，對部門使用財政資金、國有資產(chǎn)管理、執(zhí)行財政政策等方面實行全方位全過程整體性的審計，加大檢查的深度。

2.為政府績效審計提供法律依據(jù)

以政府績效審計工作發(fā)展規(guī)劃為出發(fā)點，以公共管理為視角去開展審計工作，需要全面整合審計力量，構(gòu)建政府績效審計的實施范式，在突出重點、循序漸進(jìn)的過程中，依據(jù)現(xiàn)實需要執(zhí)行相關(guān)審計任務(wù)。當(dāng)前乃至以后一段時間，應(yīng)該解決的重點問題是要優(yōu)化組織制度，在培養(yǎng)復(fù)合型人才和探索審計人才職業(yè)化道路以及開發(fā)規(guī)律的過程中，進(jìn)一步優(yōu)化政府績效審計機制，一方面要保障績效專業(yè)隊伍的綜合素質(zhì)處于較高水平，另一方面，需要為政府績效審計提供法律依據(jù)，促進(jìn)政府績效審計事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。此外，政府需要構(gòu)建起績效審計監(jiān)督體系，最大限度發(fā)揮國家在政府管理中的關(guān)鍵作用，并在堅持社會審計和財務(wù)審計同步進(jìn)行的同時，讓政府績效審計更多的體現(xiàn)法律法規(guī)之規(guī)定，體現(xiàn)審視資金使用的真實性和合法性。此外，還應(yīng)進(jìn)一步拓寬政府績效審計的內(nèi)容，使之呈現(xiàn)出多元化的特征，然后以此為出發(fā)點對審計機關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化和協(xié)調(diào)，在外資、財政和資源環(huán)境等層面更好的落實政府績效審計工作。2016年以來，河南省某地級市某區(qū)審計局積極探索，以現(xiàn)有法律為準(zhǔn)繩，穩(wěn)步推進(jìn)績效審計工作。第一，圍繞區(qū)委區(qū)政府的重點工作和社會關(guān)注的熱點問題，特別是民生實事項目，從法律的視角出發(fā)，按照重要性、增值性、可行性等原則確定績效審計項目；科學(xué)編制方案，結(jié)合區(qū)域和部門工作特點，以及審計項目的工作內(nèi)容、實施形式等情況編制審計工作方案；創(chuàng)新審計方式，通過發(fā)放調(diào)查問卷、計算機輔助審計、收集新聞媒體報道等方式，了解審計項目成效及經(jīng)費安排使用情況；從嚴(yán)把關(guān)質(zhì)量，嚴(yán)格執(zhí)行審計報告復(fù)核審理制度，確保審計報告立足全區(qū)中心工作體現(xiàn)相關(guān)工作的績效情況；第二，績效審計報告通過全面反映相關(guān)項目的實施情況，客觀評價項目實施效果，為更好落實民生實事工作提供參考和借鑒；促進(jìn)完善制度管理，針對項目主管單位管理在推進(jìn)相關(guān)工作中存在的問題和不足，提出審計建議，幫助其不斷完善制度，健全機制，規(guī)范管理；強化問題整改落實，建立整改跟蹤機制，通過審計回訪、審計整改會議等方式，充分交流溝通，明確整改要求，檢查落實情況，推動整改工作落到實處。

3.協(xié)同政府績效審計與國家治理戰(zhàn)略

在公共管理視角下，政府績效審計工作需要從國家治理的現(xiàn)實需要出發(fā)，和國家治理戰(zhàn)略保持一致，同時有重點的制定審計工作戰(zhàn)略規(guī)劃。在實際操作中，我國政府績效審計戰(zhàn)略的制定還應(yīng)該圍繞國家治理之階段任務(wù)和重點審查項目以及發(fā)展趨勢進(jìn)行，在規(guī)劃實際績效審計項目和安排審計任務(wù)的同時，針對公共部門、公共項目和公共資源以及公共政策等進(jìn)行績效審計實踐。同時，應(yīng)以政府反腐倡廉工作為重點，針對領(lǐng)導(dǎo)干部行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，以國家治理的視角去發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題，實現(xiàn)優(yōu)化配置公共資源的最終目標(biāo)。比如，河南省某地級市審計局于2017年9月對涉及民生的重點投資項目可行性研究、投資估算、項目決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工與竣工結(jié)算全過程實施跟蹤審計。具體做法是：（1）以建設(shè)單位為主體，做到資金運行到哪里，審計就跟蹤到哪里；（2）重點審計隱蔽工程、重大設(shè)計變更、大宗材料設(shè)備采購、工程造價結(jié)算等重點控制環(huán)節(jié)；（3）對與項目有關(guān)的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、采購、供貨等單位全面延伸審計，促進(jìn)建設(shè)項目規(guī)范、有序、有效運行。截至10月2日，共完成112個投資項目的審計，送審?fù)顿Y總額超過13億元，查出主要問題金額近3億元，工程結(jié)算款不實2.5億元，審減率近20%。4.優(yōu)化政府績效審計評價體系（1）尋求更多客觀、公正的替代標(biāo)準(zhǔn)，如果現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)難以滿足政府績效審計評價的需要，就需要尋找可以替代的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)包括同類先進(jìn)組織可參照的標(biāo)準(zhǔn)、范例以及政府以往的最佳績效等；（2）構(gòu)建指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，針對政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)與必要的做法給出原則性規(guī)定，這些規(guī)定需要來自有關(guān)法律、法規(guī)以及規(guī)章等；（3）設(shè)立技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)涉及到被廣泛使用的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)以及行業(yè)組織設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)等，也包括審計對象、受審計項目的業(yè)務(wù)目標(biāo)和用在衡量評價政府績效的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等。比如，2017年以來，河南省某縣審計局積極探索審計方式創(chuàng)新，通過“三點”模式對政府績效審計進(jìn)行綜合評價：第一，選好切入點。緊緊圍繞落實國家惠民政策、構(gòu)建和諧審計、改善民生、維護(hù)生態(tài)環(huán)境等熱點難點，以重要性和可行性等原則，選擇和確定績效審計項目；第二，把握結(jié)合點。注重做好績效審計與常規(guī)審計的結(jié)合，不斷拓寬財政審計、投資審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的績效審計內(nèi)容，關(guān)注審計項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益；第三，找準(zhǔn)分析點。對政府部門職責(zé)履行效果和資金管理使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行分析評價，提出完善制度、改善管理等合理化建議。借此，該縣政府績效審計工作取得了極大進(jìn)展，很好的履行了審計服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的職責(zé)。

作者:王孝剛 沈晶晶 單位:宿遷學(xué)院法政學(xué)院

參考文獻(xiàn)：

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