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一秦代社會經(jīng)濟(jì)水平的提高，保民思想的發(fā)展，政治制度的完善和水陸交通的拓展，為秦代社會保障體系的構(gòu)建提供了較為堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。

秦國經(jīng)營的關(guān)中地區(qū)土地肥沃，宜于耕作，能夠生產(chǎn)充裕的糧食。秦國的征戰(zhàn)擴(kuò)張為其帶來大量的土地和人口，為糧食生產(chǎn)提供了耕地和勞動力的基礎(chǔ)保障。同時(shí)，鐵器和牛耕的使用與推廣使得秦國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、耕作技術(shù)不斷提高。另外，秦國重視水利工程的建設(shè)，鄭國渠、都江堰等大型水利設(shè)施的修筑促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。秦國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，使其有能力對社會群體間的不平衡現(xiàn)象予以糾正，對受到天災(zāi)戰(zhàn)亂而破產(chǎn)的自耕農(nóng)進(jìn)行救助。特別是糧食倉儲體系的建設(shè)，更是為秦代社會臨災(zāi)救濟(jì)提供了最為可靠的物質(zhì)保障。秦代統(tǒng)治者對糧食安全極為重視，通過采取設(shè)置糧倉的措施，將全國征收上來的糧食牢牢掌控。當(dāng)時(shí)在都城咸陽有“二萬石一積”“十萬石一積”的太倉，在全國各地還到處設(shè)置有“萬石一積”的、歸屬縣級地方政府管理的“都倉”(設(shè)治于縣治所)、“離邑倉”(設(shè)在各鄉(xiāng))［1］(P69)，以及在水陸交通樞紐設(shè)置的“轉(zhuǎn)運(yùn)倉”。如《睡虎地秦墓竹簡•倉律》記載:“入禾倉，萬石一積而比黎之為戶?！瓩店柖f石一積，咸陽十萬一積?！比绱司驮谌珖秶鷥?nèi)形成了以行政區(qū)劃為依托，既層級分明，又較為嚴(yán)密的糧食倉儲體系。同時(shí)，秦國對糧食儲存等進(jìn)行細(xì)致嚴(yán)密的管理。如《睡虎地秦墓竹簡•倉律》載:“縣嗇夫若丞及倉、鄉(xiāng)相雜以印之，而遺倉嗇夫及離邑倉佐主稟者各一戶以氣(餼)，自封印，皆輒出，馀之索而更為發(fā)戶?！L吏相雜以入禾倉及發(fā)，見蝝之粟積，義積之，勿令敗。”由此可知，在秦國，糧食入倉，必須進(jìn)行核計(jì)、登記、封印，然后上報(bào)相關(guān)官吏，并且登記掌握各類消費(fèi)支出，嚴(yán)格管理出禾人、記錄出禾量和倉儲剩余，及時(shí)管理倉糧不令腐敗，保障倉儲糧食安全。如有被盜、損失、誤差，都要處罰有關(guān)人員。恰如《睡虎地秦墓竹簡•效律》載:“禾、芻稿積廥，有贏、不備而匿弗謁，及者(諸)移贏以賞(償)不備，群它物當(dāng)負(fù)賞(償)而偽出之以彼(貱)賞(償)，皆與盜同法。大嗇夫、丞智(知)而弗罪，以平罪人律論之，有(又)與主廥者共賞(償)不備?！绷硗猓貒€大力加強(qiáng)對糧食消費(fèi)的管理。據(jù)《睡虎地秦墓竹簡•倉律》記載，秦國曾實(shí)行一套嚴(yán)格的廩食制度，嚴(yán)格管理所有從國家領(lǐng)取口糧者，防止糧食流失，保障糧食倉儲的安全。此外，秦國嚴(yán)禁商人販糧，農(nóng)民賣糧?！渡叹龝?#8226;墾令》中記載:“使商無得糴，農(nóng)無得糶。……商不得糴，則多歲不加樂。多歲不加樂，則饑歲無裕利?！逼淠康碾m是為“抑末固本”，但在災(zāi)年也可消除商人囤積糧食牟利的行為，使糧食掌控在政府手中，對國家糧食安全有積極保障作用?？傊?，秦國通過采取設(shè)置糧倉、嚴(yán)格管理的方式，保障了糧食的安全，為應(yīng)對社會突發(fā)災(zāi)害，進(jìn)行社會救濟(jì)奠定了基礎(chǔ)。從全國征收儲存來的糧食為受災(zāi)破產(chǎn)的自耕農(nóng)提供了生存必需的保障。依托政治區(qū)劃而設(shè)立的層級分明的糧倉體系，為有序、就近、及時(shí)地進(jìn)行災(zāi)害救濟(jì)提供了極大的便利。轉(zhuǎn)運(yùn)倉的設(shè)置更是使進(jìn)行災(zāi)害救濟(jì)而采取跨區(qū)域糧食資源調(diào)配的構(gòu)想成為現(xiàn)實(shí)，極大地提高了糧食運(yùn)輸?shù)男?。隨著人類對社會發(fā)展認(rèn)識水平的提高，文明程度的進(jìn)化，對于社會主體———人類本身的關(guān)注度也不斷提高，從而產(chǎn)生保民、民本的社會主體保障思想，這也成為古代社會保障思想的濫觴。商朝開國之主成湯對民的重要性已有所認(rèn)識，采取了不同于夏桀的利民、保民之策;商代中興時(shí)期的君王盤庚，指出要順民之欲、施德于民。周文王奉行惠民、保民之策，力行仁政，得到民眾擁護(hù)，國力日趨強(qiáng)盛，為武王翦滅商奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);周武王時(shí)期，大力提倡愛民、保民的民本主張，“欲至于萬年惟王，子子孫孫永保民”［2］(P20)。至春秋戰(zhàn)國，井田制、分封制遭到破壞，原有的社會體制瓦解，整個(gè)社會的各個(gè)階層都處在內(nèi)部成員不斷流動和外部地位升降的過程中，打破了原有等級森嚴(yán)的分封制社會秩序，代表各個(gè)階層的主張得以在這一時(shí)代自由地辯論，使得統(tǒng)治者能夠傾聽到各個(gè)社會階層的訴求，對于社會各階層，尤其是社會弱勢群體的關(guān)注要勝于以前的任何時(shí)代。社會保障的思想在這一時(shí)期得到迅猛發(fā)展。儒家的“仁政”“忠孝”思想、墨家的“節(jié)用”“尚同”思想，以及道家的“小國寡民”平均思想等無不蘊(yùn)含著社會保障的精神。秦代雖是奉行法家思想的治國理念，但也無法擺脫當(dāng)時(shí)社會思潮的影響，法治體系之中不免帶有這一時(shí)代的烙印。秦國自秦孝公重用商鞅進(jìn)行變法之后，逐漸建立了一整套中央集權(quán)的政治制度。秦始皇統(tǒng)一六國后，其政治制度得到了進(jìn)一步的完善。在這套政治制度中，君主和中央的權(quán)力得到空前的強(qiáng)化，皇帝的權(quán)力至高無上。中央政府設(shè)置三公九卿分管政務(wù)，政府官員各司其職，分工明細(xì)，運(yùn)轉(zhuǎn)效率大為提高。在地方上施行縣制取代分封，形成一套以縣、鄉(xiāng)、亭、里為單位，等級分明的地方管理系統(tǒng)，皇帝對地方的控制力度得以強(qiáng)化，政令執(zhí)行效率也大為改善。這種高效的政治制度使得政府可以及時(shí)地掌控全國的政務(wù)情況，有效地對整個(gè)國家的資源進(jìn)行調(diào)配，有能力應(yīng)對天災(zāi)、戰(zhàn)爭等各種突發(fā)狀況。這就為秦代社會保障體系的構(gòu)建提供了強(qiáng)有力的政治保障。秦國本處西陲，至秦穆公時(shí)，“開地千里，遂霸西戎”［3］(P194)，拓展了西方大道。秦開巴蜀，越宛有郢，國土廣闊，道路也得以延伸，著名的秦蜀棧道已成為秦攻伐六國的后方供給線。秦始皇統(tǒng)一六國，為了鞏固統(tǒng)治，將戰(zhàn)國時(shí)各國間的道路溝通，又在全國范圍內(nèi)先后修建了馳道、直道、五尺道、新道等道路，形成了以咸陽為中心的全國陸路交通網(wǎng)絡(luò)。陸路交通運(yùn)輸工具也較以前有所改進(jìn)，雙轅車模型最早見于戰(zhàn)國秦墓［4］(P835)，在秦統(tǒng)一六國之后雙轅車得以推廣，成為當(dāng)時(shí)主要的陸路交通運(yùn)輸工具，載貨能力較以前大為提升。同時(shí)，造船技術(shù)的提高，戰(zhàn)爭的需要，以及大型水利工程的建設(shè)，使秦代的水路運(yùn)輸迅速發(fā)展，水上運(yùn)輸能力也不斷提高。交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展使秦朝對于全國的控制力度空前強(qiáng)大，能夠及時(shí)獲得各地信息，對于災(zāi)害等突發(fā)狀況做出及時(shí)應(yīng)對;而運(yùn)輸能力的提高，則使政府可以進(jìn)行跨區(qū)域的資源調(diào)配，頗利于調(diào)粟救災(zāi)等措施的實(shí)行。

二秦代的社會保障體系主要由社會救濟(jì)、養(yǎng)老保障和社會福利等構(gòu)建而成。

(一)社會救濟(jì)在我國古代社會，人類生產(chǎn)活動受到自然界的極大制約，抵御災(zāi)害的能力非常有限，遇到自然災(zāi)害、戰(zhàn)亂病疫，極易遭到破壞。進(jìn)入春秋戰(zhàn)國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從“千耦齊耘”的多人共同勞作的井田制生產(chǎn)方式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝閱挝坏膫€(gè)體小農(nóng)生產(chǎn)方式。在這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營模式中，小農(nóng)始終處于被統(tǒng)治階級的壓榨狀態(tài)下，受到自然災(zāi)害及人為因素的破壞就會迅速喪失生產(chǎn)能力成為流民，進(jìn)而威脅到統(tǒng)治者的統(tǒng)治秩序，國家的財(cái)政也會因?yàn)榧{稅群體的數(shù)量減少而大受損失。因此，自然災(zāi)害一旦發(fā)生，便會引起統(tǒng)治者的高度關(guān)注。為了減少經(jīng)濟(jì)損失，穩(wěn)定統(tǒng)治秩序，統(tǒng)治者便采取諸如禳弭救災(zāi)、災(zāi)害預(yù)防，臨災(zāi)救濟(jì)和災(zāi)后補(bǔ)救等多種措施進(jìn)行社會救濟(jì)。在古代社會，當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，人類在自然力量的威懾面前顯得極為渺小，加之認(rèn)識世界能力的低下，對于一些災(zāi)害的發(fā)生難以解釋，從而產(chǎn)生畏懼心理，把災(zāi)害產(chǎn)生的原因歸于鬼神，故而采取禳弭祈祝神明的方式減輕或者消弭災(zāi)害。這種救災(zāi)的方式在人類社會產(chǎn)生的初期就已形成，并貫穿古代社會的始終，殷墟出土文獻(xiàn)中的諸如商王令雨足年等祈禱活動的記載便是顯例。至秦代，禳弭救災(zāi)非但沒有消衰，反而同陰陽五行之說結(jié)合，使其更加深入人心。秦人對于山川、河流、星宿等重要自然景觀都設(shè)立祠堂奉祀，并設(shè)有專門職官管理祭祀之事，“諸此祠皆太祝常主，以歲時(shí)奉祠之”［3］(P1377)，以此祈求風(fēng)調(diào)雨順，五谷豐登。遇到災(zāi)荒之年，民間及政府也會用祭祀的方式祈求消災(zāi)。自然災(zāi)害的發(fā)生不以人的意志而轉(zhuǎn)移，但有些災(zāi)害可以通過采取措施進(jìn)行預(yù)先防治。人類對于一些水旱災(zāi)害的治理，就是通過興修水利工程的措施進(jìn)行防治的。戰(zhàn)國時(shí)期，秦國興建的都江堰和鄭國渠兩大水利工程便是成功的范例。岷江在雨季時(shí)水量暴增，水患成災(zāi)，危及百姓與農(nóng)田。秦昭王時(shí)，蜀守李冰主持修建都江堰，將岷江分流，消除水患災(zāi)害。秦王政令鄭國主持修建的鄭國渠，引涇水入洛河，極大地提高了關(guān)中地區(qū)抵御旱災(zāi)的能力，“于是關(guān)中為沃野，無兇年，秦以富強(qiáng)”［3］(P1408)。賑濟(jì)就是當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，政府給災(zāi)民發(fā)放谷物及錢款等救災(zāi)物資進(jìn)行災(zāi)時(shí)救助。其主要包括兩個(gè)方面:賑谷救災(zāi)和賑款救災(zāi)。賑谷救災(zāi)是救濟(jì)災(zāi)民最直接、最有效的災(zāi)害救助措施。政府通過撥發(fā)國家平時(shí)儲備的糧食對受災(zāi)民眾進(jìn)行救助，使災(zāi)民得以維持生存。政府對于災(zāi)區(qū)的救助首先會從本地糧倉調(diào)糧救濟(jì)，如遇本地區(qū)難以應(yīng)急，便只能從外地調(diào)粟救濟(jì)。這對國家糧食儲備安全保障的要求很高，同時(shí)也要兼顧運(yùn)輸成本，古諺曰:“百里不販樵，千里不販糴?！保?］(P3271)在運(yùn)輸成本過高的情況下，政府還會采取移民就粟的辦法進(jìn)行救助。賑款救災(zāi)作為一種應(yīng)急性的救助措施，相對賑谷救災(zāi)更為方便快捷，但撥款受到災(zāi)年糧價(jià)波動的影響，很難起到與賑谷同等的效果。限于國家財(cái)力，光靠政府的財(cái)力救災(zāi)，難以周轉(zhuǎn)靈便。勸民助賑作為一種有積極意義的救災(zāi)措施便應(yīng)運(yùn)而生。政府鼓勵社會各界人士積極參與抗災(zāi)救災(zāi)，對捐資出物的賑濟(jì)者給予授爵和免罪的獎勵。秦代統(tǒng)治者也采取了這種措施。當(dāng)時(shí)的富人紛紛出錢賑災(zāi)，獲得爵位及免除罪行的獎勵，緩解了政府抗災(zāi)救災(zāi)的壓力。例如，秦王政四年(前243)十月，“蝗蟲從東方來，蔽天。天下疫。百姓內(nèi)粟千石，拜爵一級”［3］(P224)。在經(jīng)歷了巨大的災(zāi)害之后，如何調(diào)動百姓的積極性，克服重重困難，恢復(fù)生產(chǎn)，重建家園，是政府在災(zāi)后所面臨的又一重大課題。除了在臨災(zāi)時(shí)直接給予災(zāi)民糧食、錢物以外，政府在災(zāi)后還可通過貸賑的措施，讓百姓恢復(fù)生產(chǎn)，重建家園。貸賑不同于賑濟(jì)，它是指有償提供給災(zāi)民種子、耕牛、生產(chǎn)工具，甚至田地等，使災(zāi)民可以恢復(fù)生產(chǎn)。等到災(zāi)年過后，政府再從百姓那里收回當(dāng)時(shí)貸賑的本金等。如《睡虎地秦墓竹簡•廄苑律》載:“叚(假)鐵器，銷敝不勝而毀者，為用書，受勿責(zé)。”該律令雖是為平時(shí)農(nóng)民向政府借用鐵農(nóng)具所作的規(guī)定，但肯定也適用于災(zāi)年。當(dāng)災(zāi)區(qū)農(nóng)民在災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)時(shí)，該法令的存在更能為災(zāi)后農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)耕作發(fā)揮作用。(二)養(yǎng)老保障秦朝崇尚以法治國，以吏為師。以養(yǎng)老為主的孝道為儒家所提倡，故有人認(rèn)為秦朝不重視孝道養(yǎng)老。不過，這種觀點(diǎn)并不全面。商鞅變法中推行的個(gè)體家庭制措施，沉重打擊了宗族制度，個(gè)體小家庭代替了龐大的宗族，養(yǎng)老對象由祖先轉(zhuǎn)變?yōu)榧抑懈改?，父?quán)家長制得以形成，父權(quán)得到強(qiáng)化。父權(quán)與皇權(quán)是相統(tǒng)一的，國家統(tǒng)治者對威脅父權(quán)的行為進(jìn)行嚴(yán)懲，客觀上督促了子女履行對父母的贍養(yǎng)義務(wù)。另外，統(tǒng)治階層也提倡孝道。如“仲父”呂不韋在其主編的《呂氏春秋》中就有專門討論孝道的“孝行覽”，并提倡把孝敬贍養(yǎng)老人作為選拔人才的重要標(biāo)準(zhǔn)。秦朝崇尚的法家思想，雖然提倡以法治國，但并不排斥養(yǎng)老，也注重孝道。韓非子主張孝道要絕對服從于法律，依靠法律行使孝道。這是法家提倡的孝道與儒家的不同之處。秦始皇繼承和發(fā)展了韓非所提倡的孝道觀，去掉了溫情的外衣，用極其暴厲的手段來保障養(yǎng)老政策的施行。這突出地表現(xiàn)在對不孝罪的懲戒方面。為維護(hù)小家庭的穩(wěn)定與社會的安定，秦國對于犯有不孝罪者，處罰相當(dāng)嚴(yán)厲?！皻蟾改?，黥為城旦舂。今毆高大父母，可(何)論?比大父母”［5］(P184)。毆打祖父母的罪行是要被處以黥為城旦舂，毆打曾祖父母是以毆打祖父母的處罰為基礎(chǔ)的。對不孝罪的處罰是何等嚴(yán)厲，由此可見一斑。不僅如此，為了維護(hù)孝道，秦律使父權(quán)也處于絕對的統(tǒng)治地位?！端⒌厍啬怪窈?#8226;法律答問》載:“父盜子，不為盜。”“子盜父母，父母擅殺……不為公室告?！闭f的是:父母盜竊兒子的財(cái)產(chǎn)，不算盜竊，不會受到法律制裁;但兒子盜竊父母的財(cái)產(chǎn)，父母可以自主做出處罰，甚至為此處死兒子，都不算犯法。秦朝法律對于孝道的重視，樹立了父母在家庭中絕對的地位。秦統(tǒng)一全國后，更是將孝與忠相結(jié)合。李斯曾言:“夫忠臣不避死而庶幾，孝子不勤勞而見危，人臣各守其職而已矣?！保?］(P2550)由此可見，秦朝當(dāng)時(shí)把孝養(yǎng)父母與忠報(bào)祖國看作為人的基本職責(zé)，并將君臣關(guān)系比作父子關(guān)系，使孝道在潛移默化中成為一種習(xí)慣性的不可抗拒的理念。(三)社會福利我國古代官員致仕制度的起源可以追溯到商代。商代初期的名臣伊尹，年七十，《尚書•太甲下》正義曰:其“告老致政事于君，欲歸私邑以自安”。伊尹致仕后想要回到自己的封邑安度余年。他的封邑是商王所賜，但在其致仕之后仍歸其所有，可以看做商王朝對致仕官員的優(yōu)待。由此可知，早在商代初期，政府已對官員退休后的生活做出保障。周代對于官員的退休年齡做出了更為具體的規(guī)定，《尚書大傳•卷二》載:“大夫七十而致仕，老于鄉(xiāng)里，名曰父師，士曰少師，以教鄉(xiāng)人子弟于門塾之基而教之學(xué)焉。”周代官員在退休歸鄉(xiāng)養(yǎng)老的同時(shí)還擔(dān)任父師、少師，以教鄉(xiāng)人子弟讀書。可見周代對于官員退休后的生活做出了更為詳細(xì)的安置。秦始皇時(shí)，大將王翦攻打楚國前，“請園池為子孫業(yè)”［3］(P2340)。秦皇朝建立后，王翦沒有再擔(dān)任官職，其所獲宅地封賞仍為其所有，可見秦代官員退休以后仍然得到政府的優(yōu)恤。當(dāng)然，官員退休后待遇的厚薄與其任官的高低、功勞的多寡，以及皇帝的寵信有直接關(guān)系。秦代官吏受命出差時(shí)，其出差期間日常飲食都是由政府撥給，如《睡虎地秦墓竹簡•傳食律》載:“御史卒人使者，食粺米半斗，醬駟(四)分升一，采(菜)羹，給之韭蔥。其有爵者，自官士大夫以上，爵食之。使者之從者，食(糲)米半斗;仆，少半斗?！本褪钦f，御史卒人出差，每餐粺米半斗，醬四分之一升，有菜羹，并供給韭蔥。有爵位者其爵為大夫、官大夫以上的，要依照其爵位高低等級供應(yīng)飯食。出差者的隨從和駕車仆人也有飯食?？梢钥闯觯卮鷮τ诠倮舻母＠麅?yōu)待規(guī)定極為詳細(xì)，秦政府對官吏階層的社會保障工作較為重視。

三秦代構(gòu)建的社會保障體系具有以下主要特征。

其一，政府在秦代社會保障體系的構(gòu)建中所起的主導(dǎo)作用，使社會保障在具體實(shí)施的過程中，多具程序化、法律化特色。社會保障措施的實(shí)施要依賴于國家財(cái)政，政府必然成為實(shí)施社會保障的主體。在秦代社會保障體系的構(gòu)建過程中，政府同樣發(fā)揮著組織者和執(zhí)行者的主導(dǎo)作用。秦代社會保障所依賴的糧食倉儲建設(shè)，水陸交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，以及相關(guān)法令的頒布與實(shí)施，無不是由秦代政府所主持，而具體保障措施的實(shí)施也是主要依靠政府行政管理體系完成的。秦代社會保障有其標(biāo)準(zhǔn)，各類社會保障措施的施行都有特定的程序，具有程序化的特點(diǎn)。措施的實(shí)施一般按照上報(bào)、核查、施行、監(jiān)察的程序進(jìn)行，由地方官吏逐級上報(bào)，直至中央根據(jù)各地情況進(jìn)行處理。在交通不發(fā)達(dá)，信息傳輸慢的古代社會，這樣的制度程序化使社會保障措施的實(shí)施進(jìn)程較為緩慢。另外，秦代社會保障的措施大多依靠法律、法規(guī)保障實(shí)行，其社會保障具有法律化的特色。這一特點(diǎn)在出土的睡虎地秦墓竹簡中表現(xiàn)得格外突出，不管是農(nóng)田水利，還是糧食安全和災(zāi)害救助，都以法律的形式呈現(xiàn)，以法律規(guī)范各項(xiàng)保障措施。法律的強(qiáng)制性能夠產(chǎn)生快捷、高效的社會效果，使統(tǒng)治者的意念迅速下達(dá)和執(zhí)行，且法律不會輕易被更改，故而由法律規(guī)范的社會保障體系有著持久延續(xù)下去的可能，對于秦代社會保障體系的傳承有積極作用?？b密詳細(xì)的法律規(guī)范體系為社會保障的具體實(shí)施提供了依據(jù)，使得執(zhí)行力度和效率大為加強(qiáng)。其二，道德雖已成為維系秦代社會保障體系的重要因素，但階級的不同與階層內(nèi)部的差異，卻使其社會保障的福利待遇差別明顯。中華文化在幾千年的發(fā)展歷程中，具有十分濃重的道德倫理色彩?！墩撜Z•子路》載:“名不正則言不順，言不順則事不成，事不成則禮樂不興，禮樂不興則刑法不中，刑法不中則民無所措手足。”由此可見，道德在社會建設(shè)、社會保障中的重要性。在道德的規(guī)范下，百姓就會表現(xiàn)出對社會保障維系的極大積極性。達(dá)官貴人在災(zāi)年慷慨施舍，在道德上受到贊譽(yù)，在仕途上也利于升遷。雖然個(gè)人救助有些追名逐利的成份，但在道德的層面上就顯得非常名正言順。秦代對富人納粟賑災(zāi)行為的拜爵獎勵，亦是道德在秦代社會保障體系中重要作用的顯現(xiàn)，積極作用不可低估。秦代是有階級差別、等級分化的社會，處于統(tǒng)治階層的地主階級掌握著國家運(yùn)轉(zhuǎn)，在進(jìn)行社會保障福利政策的實(shí)施過程中有著特別的優(yōu)待。為提高官吏隊(duì)伍的工作積極性，維護(hù)統(tǒng)治階層內(nèi)部穩(wěn)定，秦代統(tǒng)治者對于官吏階層的福利待遇比較完備，而對于平民百姓的關(guān)注卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。即使在官吏階層內(nèi)部，也因官爵地位的高低，其福利待遇也有差別。其三，對于民眾自身保障能力的忽視與破壞，使秦代社會保障體系中具有的維護(hù)社會安定等功能難以正常發(fā)揮，甚至喪失殆盡。秦代統(tǒng)治者并沒有充分認(rèn)識到國家財(cái)政稅收與民眾自身生存保障的關(guān)系，往往過多地征收賦稅，如漢人董仲舒所言:秦“田租口賦，鹽鐵之利，二十倍于古”［6］(P1137)。其對小農(nóng)群體過分壓榨，極大地削弱了小農(nóng)本身自我生存保障的力量。所以，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，農(nóng)民因沒有足夠的自保能力就極易破產(chǎn)。惡劣的自然條件雖是主要誘因，而統(tǒng)治者過多地索取則為災(zāi)害的發(fā)生負(fù)有不可推卸的責(zé)任。秦代的統(tǒng)治者并沒有意識到這點(diǎn)，賑濟(jì)災(zāi)民雖是其在全國各地設(shè)置糧倉目的之一，但有時(shí)卻成為促成災(zāi)害加劇的罪魁禍?zhǔn)住．?dāng)秦代統(tǒng)治者，如秦始皇、秦二世殘酷剝削廣大農(nóng)民的勞動成果，在全國各地普遍建立糧倉，廣積糧食之時(shí)，其結(jié)果必然是“男子疾耕不足于糧餉，女子紡績不足于帷幕”，以致“百姓靡敝，孤寡老弱不能相養(yǎng)，道路死者相望”［3］(P2954)。通常情況下，糧食是國家的必備物資，是維持國家機(jī)器運(yùn)行的根本保障，多儲存糧食，就能確保政權(quán)穩(wěn)定，社會和諧。然而，政府過多的糧食儲存卻在秦末的社會保障體系的構(gòu)建中，并沒有發(fā)揮出上述正能量，而是走向了它的反面。公元前207年，劉邦進(jìn)兵關(guān)中，攻取陳留，所獲秦之糧倉積粟甚多，足夠反秦義軍食用，最終滅掉秦王朝［7］(P17)。所以，如何掌握好國家征收與民眾積儲之間的平衡點(diǎn)，是政府能否成功有效地實(shí)施社會保障的關(guān)鍵。

作者:張弘?yún)纬烧饐挝?濟(jì)南大學(xué)