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摘要:社會保險法作為我國社會保障法制建設的里程碑，仍然存在諸多問題和實施障礙。目前，我國正直全面振興、大力發(fā)展農村之機，本文分析了我國農村社會保障制度的實施情況和主要問題，提出相應的解決對策，為我國農村社會保障法律制度的構建提出自己的設想。

關鍵詞:農村;社會保障;法律制度

一、對我國農村社會保障立法方面的分析

首先，立法理論薄弱，立法理念缺失。當前農村社會保障的推進不是按照自身的性質和內在要求，而是作為改革的配套，社會保障法律制度處于被動狀態(tài)，帶有行政性和不確定性。制度價值和基本原則作為社會保障法律制度的靈魂，尚沒有明確確定，導致目前各鐘制度和措施沖突較多，無法形成合力，在實務操作中問題不斷。其次，立法體系不完善。憲法沒有為農民享有平等的社會保障權提供最高立法依據(jù)，我們也沒有農村社會保障的基本法，而關于農村社會保障的單行法也屬空白。《中華人民共和國社會保險法》作為社會保障領域效力最高的法律，將新農保、新農合制度納入調整范圍，確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保險體系，形成了基本的法律框架，但還存在缺陷和實施障礙，如過于原則，操作性不強，授權性條款過多等。國家立法層面主要是確定基本框架，同時給改革和發(fā)展留下空間，因此，社會保險法也不具備進行具體規(guī)定的條件。目前解決農村社會保障工作主要依據(jù)的是行政法規(guī)和規(guī)章，但行政法規(guī)、規(guī)章的法律效力低，缺乏穩(wěn)定性和權威性，容易出現(xiàn)利益爭奪。目前，地方立法數(shù)量過多，地方立法處于探索階段，由于缺乏上位法依據(jù)，通常是試點改革的需要和表現(xiàn)，帶有分散性、隨意性和地方保護主義色彩。最后，立法內容分散，適用范圍窄，銜接不順暢，不利于整體均衡和協(xié)調發(fā)展。監(jiān)督和實施機制薄弱，權利義務不對稱，缺乏相應配套規(guī)定。

二、我國農村社會保障實施方面的問題分析

（一）農村養(yǎng)老保障方面

首先，覆蓋面窄，繳費標準和補貼標準偏低，參保檔次不高，現(xiàn)實繳費水平與適度繳費水平差距大。農民的繳費能力普遍較低，目前選擇繳納最低檔的人數(shù)最多，繳費意愿與其保費需求間存在較大距離。按照現(xiàn)行社會養(yǎng)老保險繳費水平，農民到期領取的養(yǎng)老金將無法滿足基本養(yǎng)老需要，即使選擇最高繳費標準，也不一定能完全滿足基本需求。由于投保期限短，繳費金額少，當下老年和中年的參保者將來的養(yǎng)老問題將非常嚴峻。其次，參保意識不強，參保率有待提高。農民由于缺乏養(yǎng)老保險知識，受養(yǎng)兒防老觀念束縛，認為保費偏低作用不大。40歲以下人群的參保比例很小，他們認為投保過早，未來不確定性很大，只注重短期效益。部分農民認為依賴政府就行，即使有錢也不用參保，也有農民認為繳費太高不劃算，還有人因為對政策不了解、不理解而不愿參保。困難家庭有參保意愿，但面對繳費壓力，只能放棄參保。最后，不利于建立農村養(yǎng)老保險的長效機制。對于選擇較高檔繳費和參保年限長的參保者，沒有明確具體的鼓勵政策，無法調動農民投保更高檔次的積極性。新農保與老農保、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險以及其他養(yǎng)老保險尚未實現(xiàn)對接，部分農民仍有擔心。當下無力參保的農民將來面臨老年困難的可能性更大，政府最終還要面臨難題，也阻礙新農保的全面實施和可持續(xù)發(fā)展。

（二）農村醫(yī)療保障方面

首先，農民實際受益程度不高。由于定點醫(yī)院數(shù)量少，健康風險意識不強，互助共濟的觀念未形成，實際參合的比例不高。農民因為貧困無力參保而得不到補貼，遇到疾病將更加困難，越貧困實際受益越少，享受醫(yī)療補助的機會有違公平性。由于報銷限制和手續(xù)復雜，農民小病不選醫(yī)保，大病用不起醫(yī)保，小病無錢醫(yī)治最終扛成大病，對常見病和多發(fā)病缺乏及時干預。其次，看病難、費用高。醫(yī)院具有壟斷性，醫(yī)療信息嚴重不對稱，醫(yī)院靠藥品和服務收費獲利，不合理用藥、違規(guī)用藥、延緩出院、過度醫(yī)療以及醫(yī)藥合謀利潤等依舊存在，增加了農民就醫(yī)的總價，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的情況更加嚴重。最后，定點醫(yī)療機構的資源配置不合理，服務水平有待提高?？h、鄉(xiāng)兩級定點醫(yī)療機構的醫(yī)療條件差，醫(yī)生的業(yè)務能力不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生員學歷低，設備不全，農民大病只能到縣級以上定點醫(yī)院治療。民營醫(yī)療機構數(shù)量較少，競爭力不強。醫(yī)療補償比例基層高，但患者的報銷部分被增加的醫(yī)藥費用所抵銷，其自負部分還要高于個體診所就醫(yī)，再加上不能報銷的醫(yī)藥費以及路費、住宿費等。

（三）農村最低生活保障方面

首先，低保認定難度大，執(zhí)行中不規(guī)范、不統(tǒng)一。農民的家庭收入主要是實物，貨幣化困難，農作物受自然因素的影響大。由于沒有健全的收入監(jiān)控體系，對外出務工收入、隱性收入、金融性收入、失地農民收入等核查困難。還有采取少報收入，隱瞞財產，轉移財產，拉關系走人情的現(xiàn)象，而社區(qū)共識、民主評議容易在認定上帶有一定的隨意性和模糊性。其次，保障標準不科學，保障水平不高，城鄉(xiāng)低保差異大。貧困家庭結構不同、人口規(guī)模不同以及貧困原因不同，生活需求也會不同，我們沒有針對不同情況制定不同的標準。很多地方農村低保標準仍不能滿足實際需求，農村低保覆蓋面和保障水平明顯低于城市。再次，沒有實現(xiàn)應保盡保，缺乏相應的退出機制。由于低保認定難，存在實際收入高于低保標準的低保對象，有些低保對象的致貧原因沒有了，卻仍然領取低保金，一些有勞動能力的低保戶出現(xiàn)了依賴思想，有能力生活卻寧愿依賴低保。由于地方財政有限，只能根據(jù)保障比例確定低保人數(shù)，一部分生活困難的邊緣戶無法獲得救助。最后，低保負擔過重，缺乏對農民能力方面的救助。農民基本生活保障不能僅僅依靠低保，還要有其他社會制度來共同解決和完善，除了發(fā)放低保金和實物，忽視了對農民自我保障能力提升的幫助。農民低保的形成原因之一是患病，新型農村合作醫(yī)療與最低生活保障沒有實現(xiàn)有效銜接，低保農民在新農合中實際受益并不明顯。

三、完善我國農村社會保障的相關對策

（一）農村養(yǎng)老保障方面

首先，發(fā)揮傳統(tǒng)養(yǎng)老優(yōu)勢，賦予其新內涵。改革土地管理制度，調動農民生產經營的積極性，發(fā)揮土地的保障能力，完善符合市場經濟的土地流轉制度，增加農民的土地收益。改革征地制度，嚴格規(guī)范政府征地行為，保障被征地農民的合法權益。加強家庭養(yǎng)老的法制化，完善農村贍養(yǎng)制度，對贍養(yǎng)老人的家庭給予精神激勵和補貼，開展老年人權益保障普法教育，加強對老年人法律援助服務工作。引導農村老年人自我養(yǎng)老意識，提高自我養(yǎng)護能力。其次，提高農村養(yǎng)老保障水平，擴大保障范圍，做好相關銜接工作。根據(jù)物價持續(xù)上漲趨勢，應逐步提高基礎養(yǎng)老金，并建立自動調節(jié)機制，保證基礎養(yǎng)老金高于農村居民消費支出增長。提高參保檔次，增設繳費高的檔次，增加個人賬戶積累，滿足愿意多繳費農民的需求，不同檔次要采取不同的補貼標準，多繳多得，給予適度經濟利益鼓勵。理順體制，做好農村養(yǎng)老保障與農村社會救濟、農村最低生活保障的銜接工作，避免出現(xiàn)新的貧困人口，做好農民身份轉換過程中的養(yǎng)老銜接，最終統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險。最后，積極籌集資金，逐步增加財政投入。研究農村養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的轉移支付模式，明確政府補貼和集體補助的標準范圍，設計符合實際情況的個人籌資方案，調動農民參保積極性，個人賬戶采取不同的繳納方式，避免貧困家庭一次性大額繳費的壓力。

（二）農村醫(yī)療保障方面

首先，完善補償機制，增加賠付比例，簡化手續(xù)，制定激勵措施吸引農民參合。不但要擴大參保人數(shù)，還應當擴大受益人數(shù)，增加農民實際受益金額。采取適當?shù)莫剟畲胧?，打消農民認為參保不合算的顧慮，激發(fā)農民參保的積極性。加強新農合的網絡信息化建設，完善報銷制度，提高核銷結算速度，簡化程序。其次，降低醫(yī)藥費用，加大投入提高醫(yī)療服務質量，建立政府、市場、社會多元化的醫(yī)療供給機制，完善農村公共衛(wèi)生服務體系。改善醫(yī)患之間的信息不對稱，緩解醫(yī)療資源分布不均，推進醫(yī)療資源的縱向整合，引入競爭機制，鼓勵非公立醫(yī)院進入醫(yī)療服務領域。整合縣鄉(xiāng)衛(wèi)生資源，實現(xiàn)基本醫(yī)療服務到基層。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的公立性，擴大村衛(wèi)生所數(shù)量和服務項目，方便農民就醫(yī)。加強農村衛(wèi)生預防保健工作，將醫(yī)療保障與公共衛(wèi)生有機結合，降低發(fā)病率，減少新農合的壓力。政府加強對定點醫(yī)療機構服務的監(jiān)管，建立定點醫(yī)院準入制度和績效評價指標體系，完善不合理用藥和治療檢查監(jiān)管機制。最后，完善財政資助為主的多元化籌資長效機制。加大政府籌資力度，調整籌資順序，建立隨財政收人增長的動態(tài)增長機制。適當提高農民繳費標準，設立激勵機制和一定程度的強制，減少“逆向選擇”現(xiàn)象。完善籌資方式，采用非貨幣、以實物換保障、承包地換保障等方式，解決經濟困難農民籌資難的問題。拓寬籌集渠道，吸引企業(yè)、民間組織、社會捐贈等來擴大醫(yī)療服務融資渠道。

（三）農村最低生活保障方面

首先，合理確定保障標準并定期調整，準確界定保障對象和條件，實現(xiàn)廣覆蓋，應保盡保。根據(jù)當?shù)剞r民生活水平和財政能力，專業(yè)評估測算出農村人均最低消費支出水平，確定科學的保障標準。建立基本物價上漲的動態(tài)補貼調整機制，采取臨時低保待遇或救助措施，幫助暫時有較大困難的家庭渡過臨時困難。綜合根據(jù)家庭結構、收入來源、基本生活支出、致貧原因以及勞動能力等情況界定低保對象，分類制定低保對象的條件和范圍，建立低保標準、低保對象及低保金公示制度，作為法定公開內容，接受群眾監(jiān)督。其次，加強低保工作管理，提高救助水平。完善分級負責、基層為主的管理體制，加強對低保認定、異議處理、救助發(fā)放工作的監(jiān)督。鄉(xiāng)、村設置專職的低保信息員，給予合理的勞動報酬，定期進行培訓，提高業(yè)務素質和工作能力。各級政府必須把低保資金納入財政預算，適當向貧困地區(qū)傾斜，確定各級財政的分擔比例，平衡城鄉(xiāng)救助資源高效配置。再次，實施多種救助方式，建立參與式保障機制，既保障基本生活，又避免養(yǎng)懶漢，保障生活與扶持生產雙管齊下。培養(yǎng)農民主動改變貧困的意識，再造農民自我保障、自力更生能力，由被動參與向主動參與轉變，尤其對于那些有勞動能力的低保對象。提高農民文化水平，保障貧困子女受教育權，對有勞動能力的低保家庭成員進行技能培訓和就業(yè)幫助。調整就業(yè)結構和方式，引導農村貧困人口向發(fā)達地區(qū)轉移從事打工、經商或者創(chuàng)業(yè)。擴大法律救濟途徑，完善行政復議、訴訟、仲裁、行政監(jiān)察制度，將部分抽象行政行為納入受案范圍，增加社會保險公益訴訟。提高農民的權利意識，積極參與農村民主管理，監(jiān)督政策的落實情況，遏制違法違規(guī)情形出現(xiàn)。最后，健全低保退出機制，做到低保能進也能退。實時監(jiān)測低保家庭的變化情況，當?shù)捅＜彝ト司杖氤^低保線時，及時取消其低保資格。要在農村形成退出低保光榮，低保不是一勞永逸福利的社會氛圍，消除農民的心理障礙，杜絕養(yǎng)懶漢現(xiàn)象出現(xiàn)，引導低保戶盡早退出低保。

作者:張倩 單位:遼寧醫(yī)藥職業(yè)學院