美國(guó)發(fā)展精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)政策與法制框架
時(shí)間:2022-02-12 02:36:48
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一、計(jì)劃背景
精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)(precisionmedicine),是一種以“個(gè)人”為單位的治療或藥物開發(fā),透過(guò)環(huán)境、生活習(xí)慣、健康狀態(tài)、基因等各種變因,建立各種人群子類型(subpopulation),在交互比對(duì)后用于提升診斷與治療之精確性,乃至采取有效的疾病預(yù)防措施,以及藥物研發(fā)的投入方向,包括保險(xiǎn)同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)人群界定在內(nèi)之新醫(yī)學(xué)發(fā)展趨勢(shì)。2015年1月,時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬于國(guó)情咨文中明確宣布啟動(dòng)“精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)計(jì)劃”(PrecisionMedi-cineInitiative,PMI),〔1〕目的在于加速精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)之發(fā)展,透過(guò)“精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)世代研究計(jì)劃”(PMICohortPro-gram,PMI-CP)〔2〕①之建置,作為擴(kuò)展精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)知識(shí)與方法的平臺(tái)〔3〕。計(jì)劃編制內(nèi)的咨詢單位業(yè)已做成完整建議報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱“完整報(bào)告”)?!?〕2016年12月,《二十一世紀(jì)醫(yī)療法案》(以下簡(jiǎn)稱“醫(yī)療法案”)〔4〕終獲正式立法。醫(yī)療法案所涉議題廣泛,其中一個(gè)重要的發(fā)展方向,則是將包括PMI在內(nèi)的眾多生物醫(yī)學(xué)研究預(yù)算直接逐年定額立法,而非前年度始行編列;同時(shí),國(guó)會(huì)撥付PMI的預(yù)算逾14億美元,且此種設(shè)立強(qiáng)制支出的專門基金不會(huì)取代或抵消原有的預(yù)算制度,誠(chéng)可謂“錦上添花”?!?〕綜上,一個(gè)由政府主導(dǎo)的全國(guó)性世代研究計(jì)劃,除經(jīng)費(fèi)投入與技術(shù)精進(jìn)值得高度關(guān)切外,更應(yīng)觀察背后安排、維系計(jì)劃運(yùn)作的法制架構(gòu)與政策工具之設(shè)計(jì)。他山之石,可以攻玉。本文將進(jìn)一步說(shuō)明精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)發(fā)展的功能與趨勢(shì),并以完整報(bào)告之內(nèi)容為經(jīng),《醫(yī)療法案》為緯②,透過(guò)對(duì)美國(guó)PMI的管制模型及實(shí)質(zhì)議題的重點(diǎn)政策安排與法制架構(gòu)建議的認(rèn)知,提出綜整的結(jié)語(yǔ),以為未來(lái)發(fā)展精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)、轉(zhuǎn)譯醫(yī)學(xué)及大型人體生物數(shù)據(jù)庫(kù)建置之借鏡所在。
二、精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)計(jì)劃之監(jiān)管與治理架構(gòu)
1.精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)計(jì)劃之監(jiān)管政策如前所述,參考國(guó)外政策運(yùn)作端的“怎么做”就比技術(shù)產(chǎn)出端的“做什么”更為重要。精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)的發(fā)展,其實(shí)仰賴社會(huì)各個(gè)層面的大規(guī)模參與。事實(shí)上,轉(zhuǎn)譯醫(yī)學(xué)發(fā)展過(guò)程中即已凸顯許多政策安排與法制建立的需要,而在未來(lái)推動(dòng)精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)的時(shí)候,亦已預(yù)見其必要性。綜合以觀,所涉及的重要面向至少有以下四點(diǎn):(1)計(jì)劃本身的管制模型;(2)各參與者的(信息)自主權(quán);(3)數(shù)據(jù)庫(kù)建置的運(yùn)作;(4)信息安全及隱私保護(hù)?!?-7〕2.精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)計(jì)劃之治理架構(gòu)目前PMI主要以全民計(jì)劃為執(zhí)行平臺(tái),旗下分成四大項(xiàng)目:信息與研究中心、參與者科技中心、醫(yī)療服務(wù)提供組織及生物數(shù)據(jù)庫(kù)〔8〕。國(guó)家衛(wèi)生研究院另設(shè)兩個(gè)獨(dú)立的咨詢單位,其一是國(guó)家衛(wèi)生院下的“全民計(jì)劃咨詢小組”,小組的咨詢建議呈報(bào)給國(guó)家衛(wèi)生院做成關(guān)于全民計(jì)劃的政策評(píng)估規(guī)劃〔9〕;另一則是“咨詢委員會(huì)附設(shè)精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)工作團(tuán)隊(duì)”,于2015年9月做成完整報(bào)告,同年12月完成更新報(bào)告,目前已終止運(yùn)作〔10〕。根據(jù)完整報(bào)告,鑒于PMI世代研究牽涉基因科學(xué)與復(fù)雜的挑戰(zhàn),其治理機(jī)制必須具備創(chuàng)新與問題解決之能力,善用最新生醫(yī)科技,避免資安危害,并能實(shí)時(shí)應(yīng)對(duì)研究參與者喜好及意愿的變化。為此,計(jì)劃建置上應(yīng)著重于如下三點(diǎn):(1)計(jì)劃主責(zé)人員。(2)指導(dǎo)委員會(huì)之組成。(3)獨(dú)立倫理審查委員會(huì)之設(shè)置?!?〕3.美國(guó)相關(guān)發(fā)展歷程與借鏡依(行為)經(jīng)濟(jì)學(xué)之聚焦理論(focalpointtheo-ry),由政府出面進(jìn)行政策安排與設(shè)立法制架構(gòu)之管制手段,能以公示且權(quán)威的方式,給予各方行動(dòng)者明確可依循的路徑,以形成整合平臺(tái),提升整合協(xié)作及效率,此特性已受法律學(xué)者所重視〔11〕。準(zhǔn)此,如美國(guó)PMI此種結(jié)合一般民眾、衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)、生醫(yī)研究者等多層面的大規(guī)模長(zhǎng)期合作,法制介入之必要性已不再只是“正當(dāng)化”的規(guī)范性要求,而是如同設(shè)置交通號(hào)志般的制度性基礎(chǔ)建設(shè),使扮演不同角色的各方行為主體能各司其職。當(dāng)然,良好的治理模型與清楚的法制,也能降低研究計(jì)劃推動(dòng)過(guò)程中誤傷人權(quán)、誤觸法網(wǎng)的法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。在具體管制框架部分,PMI的執(zhí)行單位采取強(qiáng)調(diào)效率與責(zé)任的獨(dú)任制,而非合議制的模型(例如委員會(huì)),并使計(jì)劃主任必須對(duì)主管的政府單位(國(guó)家衛(wèi)生研究院)負(fù)責(zé)。采取獨(dú)任制的同時(shí),完整報(bào)告仍須盡量呈現(xiàn)多元意見,故建議以指導(dǎo)委員會(huì)為咨詢單位的方式設(shè)置、補(bǔ)充,并要求主任本身亦為該委員會(huì)的主席,以直接聽取意見。報(bào)告也以建議的方式,例示未來(lái)可能需要協(xié)調(diào)的部會(huì)與單位,除了一般衛(wèi)生健康單位,還包括民權(quán)辦公室、退伍軍人部及國(guó)防部,反映美國(guó)本身的特殊醫(yī)療政策需求〔6〕90;〔12〕??绮块T溝通能為PMI的推動(dòng)提供實(shí)時(shí)咨詢,并在交流中尋找可合作利用之資源〔6〕90。
三、核心議題之探討
1.參與者的(信息)自主權(quán)保護(hù)議題當(dāng)代民主法治國(guó)家中,基于保護(hù)人性尊嚴(yán),此類由政府法規(guī)、預(yù)算所支持,且大規(guī)模搜集、研究個(gè)人健康信息之活動(dòng),勢(shì)必強(qiáng)調(diào)參與者之自主權(quán)及(信息)隱私保護(hù)等人權(quán)及倫理之規(guī)范面向。單方面企求生醫(yī)研究與治療成果、忽略參與者自主性的做法,例如冰島經(jīng)驗(yàn)所引發(fā)的倫理爭(zhēng)議,都是必須參考警惕的前車之鑒。〔13〕值得注意的是,完整報(bào)告并未抽象地訴諸“尊嚴(yán)(dignity)”的基本權(quán)概念,而是著重具體的執(zhí)行面向,包括“建立伙伴關(guān)系”“建立并維持信任”“溝通”“同意”及“結(jié)果回報(bào)”等。完整報(bào)告建議建立伙伴關(guān)系的層級(jí)是包括“社群(communities)”集體層面的“公眾信任(publictrust)”:透過(guò)“辨認(rèn)并優(yōu)先執(zhí)行有效的參與策略及運(yùn)作”為原則,將研究的潛在利益極大化、并力求收集分析大規(guī)模資料、共享的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)極小化,藉由教育訓(xùn)練及常態(tài)的權(quán)益保障措施,降低計(jì)劃無(wú)意間破壞公眾信任的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),仍需透過(guò)媒體及無(wú)直接隸屬、合作關(guān)系的團(tuán)體,將研究進(jìn)行及成果有效傳播給一般社會(huì)大眾及潛在參與者?!?〕39-42當(dāng)然,若個(gè)別參與者的自主權(quán)保障失當(dāng),建立公眾信任恐怕會(huì)難上加難。除了一般典型的參與者權(quán)益與機(jī)制外,因應(yīng)當(dāng)前精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)研究之需要,結(jié)合民意調(diào)查結(jié)果,完整報(bào)告提出了有別傳統(tǒng)的規(guī)04劃與建議,更是值得注意。(1)同意方式與同意范圍當(dāng)代生醫(yī)研究倫理十分著重“告知同意(in-formedconsent)”之議題。然而,告知應(yīng)明確、特定的要求,在精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)研究的脈絡(luò)下不斷受到可行性的挑戰(zhàn)〔14〕。有鑒于此,完整報(bào)告提出“標(biāo)準(zhǔn)化、集中化的電子同意書”之目標(biāo)外,更認(rèn)為參與者同意之范圍應(yīng)包括“允許對(duì)參與者再聯(lián)絡(luò)”以及“允許未來(lái)研究使用”,并詢問參與者是否愿意參加PMI相關(guān)的補(bǔ)充研究;同時(shí),將“告知”化為一種“定期報(bào)告”的常態(tài)溝通任務(wù)〔6〕41-43。上述設(shè)計(jì),均呼應(yīng)白宮當(dāng)初規(guī)畫之愿景,建立“動(dòng)態(tài)且實(shí)時(shí)的同意機(jī)制”,以強(qiáng)化研究計(jì)劃之透明性與參與者之主動(dòng)性?!?4〕完整報(bào)告亦顧及自主能力不足族群之保護(hù)問題:包括兒童、“欠缺自我決定能力之成年人”和“參與后始受監(jiān)禁者”。完整報(bào)告考慮精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)研究之完整性、避免“健康落差”,并未直接排除其參與,而建議進(jìn)一步研究,并制定相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制。〔6〕26-28(2)信息回饋與信息自主第二個(gè)與自主權(quán)有關(guān)的議題是精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)的研究成果是否應(yīng)公開、甚至回饋個(gè)別參與者?于茲容有疑慮者,在于參與者個(gè)人切身相關(guān)之個(gè)別結(jié)果(individualresults)之揭露問題,尤其是基因資料。面對(duì)此種困境,完整報(bào)告建議,首先,應(yīng)賦予參與者實(shí)時(shí)且交互式的偏好設(shè)定,由參與者自由調(diào)整欲知悉的信息項(xiàng)目;其次,建制完善的基因信息說(shuō)明機(jī)制是PMI的必要投資。而這些任務(wù),需設(shè)置專責(zé)的小組委員會(huì)設(shè)計(jì)具體的執(zhí)行方式、標(biāo)準(zhǔn)與平臺(tái)〔6〕44-45。若完整報(bào)告直接建議編列預(yù)算支應(yīng),則說(shuō)明(美國(guó))民眾十分看重對(duì)自身健康信息的掌握,也呼應(yīng)完整報(bào)告小組一貫“拒卻家父長(zhǎng)主義”的保護(hù)立場(chǎng)。2.?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)建置的運(yùn)作面向議題PMI的重要基礎(chǔ)建設(shè)就是數(shù)據(jù)庫(kù),尤其是各種大型數(shù)據(jù)庫(kù),透過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)間的比對(duì)串連,才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)原始設(shè)定的研究方法。(1)協(xié)調(diào)中心之設(shè)置報(bào)告盤點(diǎn)了預(yù)期研究普遍所需的核心資料組資料以及研究特定子群始需要的數(shù)據(jù)。在各數(shù)據(jù)庫(kù)間,完整報(bào)告建議設(shè)立“協(xié)調(diào)中心”,透過(guò)最有效率的輻射式系統(tǒng)(hub-and-spokemod-el)與個(gè)別研究的數(shù)據(jù)中心連結(jié),并設(shè)置單一窗口作為使用平臺(tái)。數(shù)據(jù)庫(kù)間的鏈接也須注意標(biāo)準(zhǔn)化問題。完整報(bào)告建議應(yīng)善用現(xiàn)存的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),無(wú)須新創(chuàng);即使創(chuàng)造新的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),仍須以能在全國(guó)乃至國(guó)際間通用為目標(biāo)。當(dāng)然,在各方參與者加入研究計(jì)劃伊始,就需要有標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)檢查與數(shù)據(jù)整理方式,將健康信息用統(tǒng)一的格式及分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)性整理,以便串聯(lián)數(shù)據(jù)庫(kù)〔6〕68-71。同時(shí),《醫(yī)療法案》亦簡(jiǎn)化部分?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)串連的程序,授權(quán)由國(guó)家衛(wèi)生研究院資助的各研究,其研究資料在國(guó)家衛(wèi)生研究院主任的要求下可彼此共通,加速研究者取得并實(shí)時(shí)運(yùn)用相關(guān)資料?!?〕(2)跨數(shù)據(jù)庫(kù)串聯(lián)之考慮然而,各種數(shù)據(jù)庫(kù)顯然無(wú)法完全由PMI獨(dú)立從頭設(shè)置,而需要與個(gè)別參與者以及其他既存的數(shù)據(jù)庫(kù)合作———這再次涉及誘因,以及提供誘因的倫理與法律問題。在參與者個(gè)人層次上,以不造成損失或傷害的前提下,對(duì)其提供的信息、及植基于該信息所產(chǎn)出符合臨床實(shí)驗(yàn)室改良修正案的研究成果,應(yīng)享有完整的近用權(quán),并由研究者提供說(shuō)明服務(wù)〔6〕64-67。同時(shí),提供信息的合作方式,亦應(yīng)注意一般參與者的行為偏好?!?〕56-58相較之下,與大型數(shù)據(jù)庫(kù)的合作狀況較為復(fù)雜。完整報(bào)告一方面建議PMI應(yīng)同時(shí)與個(gè)別參與者及機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)合作,互補(bǔ)其優(yōu)缺點(diǎn);另一方面提出“等價(jià)交換模式(quid-pro-quomodels)”:研究者透過(guò)質(zhì)量管控與數(shù)據(jù)整理、詮釋的步驟,增加從PMI世代研究取得臨床數(shù)據(jù)之價(jià)值,并發(fā)展算法以辨認(rèn)個(gè)體相關(guān)臨床情形的所屬群體,因此應(yīng)要求研究者向協(xié)調(diào)中心回報(bào),提供整理及詮釋之?dāng)?shù)據(jù)復(fù)本24以及算法……。透過(guò)研究者對(duì)資料的加值,強(qiáng)化整體資源,而合作機(jī)構(gòu)透過(guò)近用權(quán),也能利用加值后的數(shù)據(jù)。至于數(shù)據(jù)庫(kù)臨床數(shù)據(jù)之分享,仍須倚賴同意機(jī)制予以正當(dāng)化?!?〕50-55,65(3)分享機(jī)制之建立在過(guò)去,HIPAA允許但并不強(qiáng)制各研究、醫(yī)療、保險(xiǎn)或信息處理單位揭露“受保護(hù)的健康數(shù)據(jù)(pro-tectedhealthinformation,PHI)”;但《醫(yī)療法案》則可以在調(diào)查后對(duì)不合理的信息阻擋行為處以最高100萬(wàn)美元的罰款。然而HIPAA并未直接修改PHI原有的隱私保護(hù)規(guī)定與罰責(zé)〔15〕??梢?,新法規(guī)定固然可能降低各單位藏私不分享相關(guān)信息的動(dòng)機(jī),卻也讓其進(jìn)退維谷、誤觸侵犯隱私之虞;故未來(lái)兩者間如何調(diào)和,有待實(shí)務(wù)運(yùn)行后再來(lái)調(diào)適?!?6〕3.?dāng)?shù)據(jù)近用及隱私保護(hù)議題(1)數(shù)據(jù)近用之限制措施PMI在多種法規(guī)的節(jié)制下,勢(shì)必要處理信息安全及隱私保護(hù)的議題。完整報(bào)告特別考慮PMI具備大規(guī)模敏感數(shù)據(jù),故要求依循聯(lián)邦信息安全管理法的規(guī)定,考慮“數(shù)據(jù)敏感性”及“違反信息安全之后果嚴(yán)重性”,設(shè)計(jì)層級(jí)化保護(hù)機(jī)制;原則上應(yīng)使用“去識(shí)別的個(gè)人資料”①,并設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)措施,持續(xù)找出系統(tǒng)的安全漏洞,并要求每季、每半年或遭受攻擊后提交信息安全報(bào)告,持續(xù)在信息安全議題上對(duì)公眾說(shuō)明、負(fù)責(zé)?!?〕71-73完整報(bào)告進(jìn)一步將數(shù)據(jù)近用之管制依敏感度列為四級(jí):①公開信息。②供公眾登入查詢的信息。③識(shí)別化的個(gè)人資料。④可識(shí)別身分的個(gè)人資料。不管使用哪一級(jí)數(shù)據(jù),查詢及存取的動(dòng)作皆應(yīng)限于協(xié)調(diào)中心所建立、而足以保障信息安全的環(huán)境下進(jìn)行。〔6〕64-68(2)參與者之保護(hù)措施雖然并非局限或針對(duì)PMI,但《醫(yī)療法案》對(duì)保護(hù)研究參與者隱私之新措施,勢(shì)必影響同為聯(lián)邦層級(jí)、且高度倚賴數(shù)據(jù)分享的PMI。國(guó)家衛(wèi)生研究院主任FrancisS.Collins稱新法“采取了二十年來(lái)最進(jìn)步的隱私保護(hù)措施”〔5〕。修法前,國(guó)家衛(wèi)生研究院只會(huì)在部分情況下保密命令,保護(hù)研究參與者個(gè)人之可識(shí)別信息(及其他屬于PHI之信息)免于公布;而即使有HIPAA的保護(hù),這些個(gè)人資料在修法前仍多依信息公開法等規(guī)定,以訴訟管道取得。但《醫(yī)療法案》要求國(guó)家衛(wèi)生研究院無(wú)條件對(duì)所有受聯(lián)邦資助之研究保密命令,且可視情況對(duì)未受聯(lián)邦資助之研究亦保密命令〔5〕〔16〕。為保護(hù)這些因研究取得之個(gè)人資料,《醫(yī)療法案》不但規(guī)定司法或行政程序中之使用須經(jīng)個(gè)人同意,更擴(kuò)大受保護(hù)信息之類型:若因技術(shù)發(fā)展而使其他敏感信息能被運(yùn)用于建立個(gè)人識(shí)別,則即使其為低度風(fēng)險(xiǎn),在新法中亦將之納入保護(hù)范圍?!?6〕
四、結(jié)語(yǔ)
從以上完整報(bào)告與醫(yī)療法案的簡(jiǎn)介中,可看出政府主導(dǎo)、推動(dòng)國(guó)家級(jí)計(jì)劃發(fā)展精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)研究時(shí),所臚列的主要工作即建立平臺(tái)、整合資源及保護(hù)參與者之信息自主權(quán)益。從主事者選任標(biāo)準(zhǔn)到建構(gòu)具體管制模型、設(shè)定各種實(shí)質(zhì)議題處理標(biāo)準(zhǔn),在凸顯精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)的發(fā)展,系以信息科技方法進(jìn)行生醫(yī)研究的新嘗試,需要信息產(chǎn)業(yè)的佼佼者一同投入、領(lǐng)航。從完整報(bào)告中,亦不難發(fā)現(xiàn)官方對(duì)各種專屬美國(guó)在地資源與在地議題的調(diào)查規(guī)劃,例如特別重視退伍軍人的照護(hù)問題及計(jì)劃參與潛力,也注重聯(lián)邦與州法間之潛在沖突,并實(shí)證調(diào)查美國(guó)民眾對(duì)參與PMI之意愿及動(dòng)機(jī)?!夺t(yī)療法案》特別設(shè)置獨(dú)立財(cái)源支應(yīng)研究,可能亦著眼于國(guó)家預(yù)算往往是朝野攻防而遭擱置的項(xiàng)目,但此種大型長(zhǎng)期研究必須穩(wěn)定。實(shí)際上在法案通過(guò)后,即發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)趨避的效果②,值得參考。在臺(tái)灣地區(qū),即使政府預(yù)算投入成立高達(dá)30萬(wàn)人收案規(guī)模的人體生物數(shù)據(jù)庫(kù),就人口比例而言并不輸美國(guó)PMI。但就其定位及“人體生物數(shù)據(jù)庫(kù)管理?xiàng)l例”所規(guī)劃的方向來(lái)看,難以期待各生物數(shù)據(jù)庫(kù)能主導(dǎo)精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)研究所需,結(jié)合信息技術(shù)、整合其他生物數(shù)據(jù)庫(kù)、病歷數(shù)據(jù)庫(kù)和個(gè)人生活數(shù)據(jù)庫(kù)等任務(wù)。同時(shí),“個(gè)人資料保護(hù)法”“人體研究法”等法規(guī)未必容許相關(guān)方向之發(fā)展,而個(gè)人信息自主權(quán)的積極實(shí)踐(樂于參與)與消極保障(拒絕連結(jié))間,應(yīng)如何制度化地促進(jìn)善用而避免濫用,亦為發(fā)展精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)研究的潛在挑戰(zhàn)。準(zhǔn)此,若精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)是公共衛(wèi)生與生醫(yī)研究的重要政策執(zhí)行項(xiàng)目,透過(guò)立法者整合資源與規(guī)范,設(shè)置單一專責(zé)的計(jì)劃執(zhí)行機(jī)關(guān),統(tǒng)合處理生醫(yī)研究、治療照護(hù)、信息匯流及倫理法律社會(huì)議題(ELSI),即使層級(jí)不高也不必為正式的政府部門,都會(huì)是有效運(yùn)用資源、避免事權(quán)切割或重復(fù)設(shè)置摸索的平臺(tái),亦為未來(lái)與國(guó)際相關(guān)研究之接軌整合(例如BBMRI)的重要窗口。
作者:林瑞珠 單位:臺(tái)灣科技大學(xué)
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