導語：如何才能寫好一篇土地利用總體規(guī)劃修改方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：土地利用；規(guī)劃；分析

1 土地利用總體規(guī)劃實施評估的意義

1.1 “盤點”規(guī)劃“家底”的需要

各級土地利用總體規(guī)劃實施期已過半，主觀上需要對各自行政轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃實施情況進行梳理，就耕地與基本農(nóng)田保護，各類新增建設用地指標的規(guī)模、布局、使用、剩余情況，土地開發(fā)、整理、復墾任務完成情況，土地供求、土地節(jié)約集約利用和土地利用效果，重點工程項目實施，生態(tài)用地保護，以及規(guī)劃實施措施等，進行全面、系統(tǒng)、客觀的盤點與評價，掌握基本情況。

1.2 規(guī)劃修改的需要

隨著我省轉(zhuǎn)型綜改試驗區(qū)建設穩(wěn)步推進，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型、惠民生政策的逐步落實，隨著“十三五”規(guī)劃的開啟，各地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐不斷加快，環(huán)境保護的也壓力進一步加大，客觀上需要對規(guī)劃進行適度調(diào)整與修改[1]。根據(jù)《山西省國土資源廳關(guān)于新一輪土地利用總體規(guī)劃實施管理有關(guān)事項的通知》（晉國土資發(fā)[2014]117號）、《關(guān)于市縣級土地利用總體規(guī)劃評估修改工作的指導意見》（晉國土資發(fā)[2014]117號）文件精神，對規(guī)劃修改有強烈要求的市、縣（市、區(qū)），必須對其土地利用總體規(guī)劃進行評估，為下一步的規(guī)劃修改打好基礎(chǔ)。

1.3 規(guī)劃調(diào)整完善工作的需要

根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)的通知》（國土資廳函〔2014〕1237號）文件，其中的《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作方案》第三條工作任務第一款指出：在已經(jīng)形成的土地利用總體規(guī)劃中期評估報告的基礎(chǔ)上，完善規(guī)劃中期評估成果，進一步摸清狀況、分析趨勢、找準問題、查明原因、提出措施[2]。一是以二次調(diào)查成果及其連續(xù)變更到2013年的土地數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，遵循統(tǒng)一的標準、分類和要求，進一步完善土地規(guī)劃中期評估成果。二是對耕地減少過多、建設用地增加過快的地方，深入分析原因，有針對性地提出加強管理的措施。三是分析國家近年來出臺的促進區(qū)域發(fā)展、加強生態(tài)建設等措施對土地規(guī)劃實施的影響，提出對策建議。四是在評估過程中，充分利用二次調(diào)查、國土資源遙感監(jiān)測等成果，及時開展資源環(huán)境承載力評價研究，明確區(qū)域國土資源合理開發(fā)利用承載力評價研究，明確區(qū)域國土資源合理開發(fā)利用承載潛力和方向，為規(guī)劃目標確定、指標規(guī)模調(diào)整、空間布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等提供科學依據(jù)。

2 土地利用總體規(guī)劃中期評估基礎(chǔ)工作

從土地利用總體規(guī)劃實施評估的成果要求、工作內(nèi)容、工作步驟、工作方法等來看，從工作方案制定、政策與業(yè)務知識學習、規(guī)劃回顧與分析研究等工作內(nèi)容與程序著手，依序分步扎實推進，對于理順工作思路，順利完成實施評估工作，是大有幫助的。

2.1 制定工作方案與技術(shù)方案

編制規(guī)劃實施評估的工作方案與技術(shù)方案，明確工作任務、工作內(nèi)容、工作程序，進行組織準備、工作培訓、技術(shù)準備，合理安排時間進度，落實工作經(jīng)費、工作場地、承擔單位等。

2.2 政策與業(yè)務知識學習

要搞好土地利用總體規(guī)劃實施評估工作，必須充分了解與土地利用總體規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件、規(guī)程規(guī)范及相關(guān)要求等。否則就無法統(tǒng)籌全局、高屋建瓴，最后必然會造成工作被動。

2.3 回顧、研究與分析

2.3.1 對規(guī)劃修編、調(diào)整與修改情況的回顧、研究與分析

包括對規(guī)劃修編決策過程的回顧，對規(guī)劃修編成果的分析研究，對歷次規(guī)劃調(diào)整/修改情況的分析研究，對規(guī)劃數(shù)據(jù)庫圖層的分析研究，對規(guī)劃下達各類新增建設用地指標與規(guī)劃落實情況的分析研究，對掛鉤周轉(zhuǎn)類建新指標與規(guī)劃落實情況的分析研究，對規(guī)劃重點建設項目安排的分析研究，對歷次規(guī)劃評審、修改與批復情況的分析研究，分析計算至評估時點的主要規(guī)劃指標/目標等[3]。

2.3.2 對建設項目用地預審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、土地供應及基本農(nóng)田依法核銷情況的梳理與統(tǒng)計匯總

通過這一步，要分指標來源，全盤了解各類新增規(guī)劃建設用地指標（含掛鉤周轉(zhuǎn)類指標等）的落實與使用情況，剩余新增建設用地指標的類型、面積與布局情況，單獨選址重點建設項目實施情況，歷年土地供應情況等。

2.3.3 對土地開發(fā)整理復墾情況進行梳理與統(tǒng)計匯總

通過這一步，要全盤了解耕地與基本農(nóng)田保護及建設情況、耕地開墾情況、建設用地復墾情況（含各類掛鉤復墾區(qū)復墾情況）、生產(chǎn)建設過程中的破壞土地復墾情況等。

2.3.4 對歷年地籍變更情況進行分析研究

通過這一步，要全盤了解各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局等的變化情況，了解農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，歸納、總結(jié)土地資源、土地利用及其變化特點。

2.3.5 其他

主要是對人均城鎮(zhèn)工礦用地變化情況、建設用地投入產(chǎn)出情況、閑置土地情況等的分析研究。

通過以上步驟，工作任務與工作思路明確了，工作方案與技術(shù)方案制定好了，與規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件、規(guī)程規(guī)范等領(lǐng)悟透徹了，對規(guī)劃編制與實施也進行了回顧、研究與分析，就基本完成了土地利用總體規(guī)劃中期評估的基礎(chǔ)工作。

參考文獻

[1]《山西省國土資源廳關(guān)于市縣級土地利用總體規(guī)劃評估修改工作的指導意見》（晉國土資發(fā)[2014]117號）

[2]《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)的通知》（國土資廳函〔2014〕1237號）

篇2

[關(guān)鍵詞]預審 原則 程序

[中圖分類號] D918.5 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2014）-8-326-2

1建設項目用地預審的概念

建設項目用地預審（以下簡稱預審）是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。預審的內(nèi)容包括對土地利用的調(diào)查、記錄、分析和對土地利用結(jié)構(gòu)以及布局的安排，若是涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設用地的，還會涉及土地利用經(jīng)濟問題。預審的意見是建設項目審核、批準和備案的必備文件。

有關(guān)項目投資的政府管理是一項系統(tǒng)工程，發(fā)展改革部門是主管部門，負責投資項目的審批、核準、備案；國土資源、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、工商管理等部門協(xié)同配合對投資項目進行監(jiān)管，項目一旦經(jīng)發(fā)展改革部門審批、核準、備案，其他監(jiān)管部門就應履行相應的許可手續(xù)。在這種模式下，預審已然成為審批、核準、備案的必要條件，是土地供應的第一道閘門。

2建設項目用地預審的原則

經(jīng)2008年11月12日國土資源部第13次部務會議修正通過《建設項目用地預審管理辦法》（中華人民共和國國土資源部令 第42號），其中第三條預審應當遵循的原則包括四個方面：（1）符合土地利用總體規(guī)劃；（2）保護耕地，特別是基本農(nóng)田；（3）合理和集約節(jié)約利用土地；（4）符合國家供地政策。

“符合土地利用總體規(guī)劃”是預審原則的第一條，但是體現(xiàn)在《建設項目用地預審管理辦法》與《土地管理法》之中卻存在一些問題?！督ㄔO項目用地預審管理辦法》第九條需要提供材料中提到“（三）屬于《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，應當出具經(jīng)相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告和修改規(guī)劃聽證會紀要”；第十一條審查內(nèi)容中提到“（五）屬《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃的修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定”?！锻恋毓芾矸ā返诙鶙l：“經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關(guān)批準；未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途；經(jīng)國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設施建設用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務院的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設施建設用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃?！薄锻恋毓芾矸ā返诙鶙l描述的是建設項目用地不符合該地區(qū)土地利用總體規(guī)劃情況下預審的基本思想，這樣的規(guī)定很容易出現(xiàn)“不符合當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，但符合土地管理法、符合國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策或供地政策”的建設項目通過預審。

“保護耕地，特別是基本農(nóng)田；合理和集約節(jié)約利用土地”這兩條原則可以合并為一條公共利益原則。42號令所述的預審原則是最直觀、最基本的原則，但是在技術(shù)層面上沒有提出相應的原則。在技術(shù)層面要把握預審的深度與廣度，認清建設用地預審與建設用地審批的區(qū)別，不要以預審代替用地審批、代替農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)用審查、代替土地征用審查。

3預審工作的程序

從國土資源管理部門來看，預審程序是一種針對建設項目立項的準入性審查，主要體現(xiàn)在用地的合理性和適宜性兩個方面。預審資料的來源為項目的可行性研究報告和規(guī)劃選址意見等。預審意見只是作為建設項目獲得批準、核準、備案和獲得進入用地審批的準入條件，因此預審過程無論在內(nèi)容、方法、結(jié)論和建議上只要做到宏觀調(diào)控即可。

在《建設項目用地預審程序》中，對預審的法律依據(jù)、權(quán)限、申請時間、程序與時限等做了原則性的規(guī)定。其中基本步驟可以概括為以下五個：（1）申請；（2）審查；（3）會簽；（4）批件制作；（5）發(fā)函。

3.1申請

申請是審查類程序的第一個任務，最少由咨詢、接受申請材料、申請審查、移交材料等4個步驟組成。

咨詢的主要內(nèi)容為就有關(guān)建設項目用地預審政策進行解答，提供《建設項目用地預審一次性告知單》和《建設項目用地預審申請表》等。

接受申請材料主要包括文字材料與圖件材料。文字材料主要包括：申請預審的正式文件、建設項目用地預審申請表、需審批的建設項目應提供項目建議書批復文件、需核準的建設項目應提供發(fā)展和改革委員會等部門同意項目開展前期工作的《核準項目受理通知單》、需備案的建設項目應提供發(fā)展和改革委員會等部門出具的《備案項目受理通知單》、建設規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見、建設項目可行性研究報告、項目選址地質(zhì)災害危險性評估確認意見（根據(jù)具體情況而定）、壓覆礦產(chǎn)資源證明（根據(jù)具體情況而定）、下級國土資源行政主管部門出具的初審意見，建設項目符合《土地管理法》第二十六條的還應出具國家和省級重大基礎(chǔ)設施項目性質(zhì)的認定意見、規(guī)劃修改或調(diào)整方案、建設項目對規(guī)劃實施影響評估報告、由項目所在地國土資源行政主管部門負責組織相關(guān)部門和專家論證同意的規(guī)劃修改方案、規(guī)劃實施影響評估報告的會議紀要、修改規(guī)劃聽證會紀要等。

圖件部分主要包括建設項目所處位置的1/1萬土地利用現(xiàn)狀圖；建設項目所處位置的1/1萬土地利用總體規(guī)劃圖；建設項目用地土地勘測定界技術(shù)報告書（含勘測定界圖）；建設項目總平面布置圖。

申請審查一般為形式審查，主要審查申請人的資格和申請材料的完備性。申請人資格的判定主要審查申請預審的正式文件、建設項目用地預審申請表、批復文件（或《核準項目受理通知單》，或《備案項目受理通知單》）。申請材料的完備性審查主要包括材料種類是否齊全、件數(shù)是否正確、材料內(nèi)部的簽章是否齊全等。

移交材料主要是將整理好的預審材料移送預審主辦處科室。

3.2審查

審是審查程序中最重要的任務，最少由初審、實地踏勘與論證、會審、會簽準備等步驟組成。

初審主要是根據(jù)申請資料及主辦處科室收到的申報材料，按照受理條件進行詳細審查并做出相關(guān)決定，其決定指向為：對于受理項目出具《行政許可申請受理決定書》；對于不予受理項目出具《行政許可申請不予受理決定》，對于需要補充資料的項目出具《行政許可補正材料告知書》。在決定受理審查后，主辦處科室還必須做出兩個審查決策：一是實地踏勘與論證方案的確定；二是會審形式的確定。

實地踏勘與論證應遵循以下程序：（一） 項目建設單位根據(jù)編制的專項報告，向本級或上級國土資源部門提出踏勘論證的申請及工作方案；（二）由本級或上級國土資源部門根據(jù)項目用地立項具體情況和要求，對初審合格的項目，報請省廳安排實地踏勘和論證工作；省廳根據(jù)建設項目情況，組織專家組赴實地對項目用地進行踏勘，召開建設項目用地預審論證會，并出具書面意見；（三）項目建設單位根據(jù)書面意見，優(yōu)化建設項目用地方案，經(jīng)設區(qū)的市國土資源局審定后報省廳，納入預審程序進行審查。

會審的形式一般情況下有兩種：一種是以主、協(xié)辦處科室獨立辦文的形式對應審查相關(guān)內(nèi)容，另一種是以會議形式召集主、協(xié)辦處科室審查人員共同審查。

會簽準備的主要任務是對會審意見進行分析、研究，并與協(xié)辦處科室反饋、溝通，然后準備會簽材料，草擬的預審意見。

3.3會簽

會簽是審查程序中最關(guān)鍵的程序。由主辦處科室召集審查人員及其相關(guān)領(lǐng)導召開會議。會議內(nèi)容主要包括：聽取主辦處科室的預審情況匯報；審定《建設項目用地預審意見（代擬稿）》；在《建設項目用地預審工作流程表》上填寫審定意見。

3.4批件

通過會簽準予許可的，制作《建設項目用地預審意見》，加蓋公章，送交業(yè)務受理窗口，需要抄報和抄送的許可文件由辦公室分送相關(guān)部門。不予許可的，制作《不予行政許可決定書》，加蓋公章，送交業(yè)務受理窗口。審批工作結(jié)束后，將審批過程中形成的文書材料按要求歸檔、備案，經(jīng)辦人將辦理結(jié)果通過計算機網(wǎng)絡等形式進行公示。

3.5發(fā)函

業(yè)務受理部門負責通知申請人領(lǐng)取批復文件等材料，申請人憑收件回執(zhí)領(lǐng)取相關(guān)文書、證件和資料，并在業(yè)務受理部門辦理簽收手續(xù)。

4預審工作的意義

預審是土地供應審批的前置程序，是建設項目用地預先安排的合理性和適宜性審查，是一項實踐性非常強的活動，也是一項對人地關(guān)系（權(quán)利關(guān)系與利用關(guān)系）產(chǎn)生重要影響的土地制度。在目的層面，預審旨在理順人與土地的關(guān)系；在用地管理層面，預審制度可以有力地促進規(guī)劃的實施、促進存量土地的使用和供地方式的改革；在社會經(jīng)濟發(fā)展層面，預審是實現(xiàn)土地宏觀調(diào)控、促進土地可持續(xù)利用的有效手段。

根據(jù)預審管理辦法和至今為止取得的預審效果，預審是利用行政手段在宏觀層面對土地利用的方向性把握，其目的直指土地的可持續(xù)利用。隨著人口增長和社會財富的增長，人地矛盾在相當長的時間內(nèi)都會成為社會可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾之一，預審所起調(diào)控作用要盡可能符合自然土地的覆蓋規(guī)律，耕地的保有量必須能滿足后代人吃飯、穿衣、住宿等生存的基本需求。

Abstract：The construction project for the pre-trial is pre-arranged on a construction project is reasonable and suitable for review，and is the first road "gate"of the land supply. The construction project for the pre-trial from concept to now，although only a short period of 10 years of experience，but the concept of cognition，practice and innovation in three stages，the relationship between the construction project for the pre-trial aims to rationalize the people and land，the principles and procedures for the perfection and development，will effectively promote the planning implementation，implementation of macro-control and land sustainable use.

Keyword：The pre-trial；principle；application

參考文獻

[1]田春華.把好用地預審這道關(guān)【N】.中國國土資源報，2006-09-01（001）.

[2]田健蓉.改善建設項目用地預審促進建設項目有效實施【J】.國土經(jīng)濟，2003，（1）.

[3]蔣東珂.公路項目征用土地程序的探討【J】.黑龍江交通科技，2010，（1）.

[4]關(guān)于進一步加強和改進建設項目用地預審工作的通知【EB】.國土資發(fā){2012}74號.

[5]張華鐘.基于GIS的土地規(guī)劃預審信息平臺開發(fā)【D】.成都：電子科技大學，2012.

[6]朱先高.加強和規(guī)范建設項目用地預審工作的思考【J】.浙江國土資源，2010，（2）.

[7]詹長根.建設項目用地預審的研究【D】.武漢：武漢大學，2010.

[8]彭艷麗 王梅.建設項目用地預審面臨的問題及相關(guān)建議【J】.國土資源，2013（4）.

篇3

第一章 總則

第一條 根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），制定本條例。

第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)

第二條 下列土地屬于全民所有即國家所有：

（一）城市市區(qū)的土地; （二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地; （三）國家依法征收的土地; （四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地; （五）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地; （六）因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

第三條 國家依法實行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

土地登記內(nèi)容和土地權(quán)屬證書式樣由國務院土地行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定。

土地登記資料可以公開查詢。

確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

第四條 農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認所有權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認建設用地使用權(quán)。

設區(qū)的市人民政府可以對市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地實行統(tǒng)一登記。

第五條 單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認使用權(quán)。其中，中央國家機關(guān)使用的國有土地的登記發(fā)證，由國務院土地行政主管部門負責，具體登記發(fā)證辦法由國務院土地行政主管部門會同國務院機關(guān)事務管理局等有關(guān)部門制定。

未確定使用權(quán)的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負責保護管理。

第六條 依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。

依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進行變更登記。

第七條 依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機關(guān)注銷土地登記。

土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期未獲批準的，由原土地登記機關(guān)注銷土地登記。

第三章 土地利用總體規(guī)劃

第八條 全國土地利用總體規(guī)劃，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關(guān)部門編制，報國務院批準。

省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，報國務院批準。

省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院批準。

本條第一款、第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，由有關(guān)人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準;其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的設區(qū)的市、自治州人民政府批準。

第九條 土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年。

第十條 依照《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃應當將土地劃分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。

縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應當根據(jù)需要，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、土地開墾區(qū)、建設用地區(qū)和禁止開墾區(qū)等;其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃還應當根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途。

土地分類和劃定土地利用區(qū)的具體辦法，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關(guān)部門制定。

第十一條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃經(jīng)依法批準后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當在本行政區(qū)域內(nèi)予以公告。

公告應當包括下列內(nèi)容：

（一）規(guī)劃目標; （二）規(guī)劃期限; （三）規(guī)劃范圍;（四）地塊用途; （五）批準機關(guān)和批準日期。

第十二條 依照《土地管理法》第二十六條第二款、第三款規(guī)定修改土地利用總體規(guī)劃的，由原編制機關(guān)根據(jù)國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的批準文件修改。修改后的土地利用總體規(guī)劃應當報原批準機關(guān)批準。

上一級土地利用總體規(guī)劃修改后，涉及修改下一級土地利用總體規(guī)劃的，由上一級人民政府通知下一級人民政府作出相應修改，并報原批準機關(guān)備案。

第十三條 各級人民政府應當加強土地利用年度計劃管理，實行建設用地總量控制。土地利用年度計劃一經(jīng)批準下達，必須嚴格執(zhí)行。

土地利用年度計劃應當包括下列內(nèi)容：

（一）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標; （二）耕地保有量計劃指標; （三）土地開發(fā)整理計劃指標。

第十四條 縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關(guān)部門進行土地調(diào)查。

土地調(diào)查應當包括下列內(nèi)容：

（一）土地權(quán)屬; （二）土地利用現(xiàn)狀; （三）土地條件。

地方土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府批準后，應當向社會公布;全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，報國務院批準后，應當向社會公布。土地調(diào)查規(guī)程，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關(guān)部門制定。

第十五條 國務院土地行政主管部門會同國務院有關(guān)部門制定土地等級評定標準。

縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關(guān)部門根據(jù)土地等級評定標準，對土地等級進行評定。地方土地等級評定結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府土地行政主管部門批準后，應當向社會公布。

根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，土地等級每6年調(diào)整1次。

第四章 耕地保護

第十六條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用耕地，以及在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目占用耕地的，分別由市、縣人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設單位依照《土地管理法》第三十一條的規(guī)定負責開墾耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費。

第十七條 禁止單位和個人在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動。

在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應當向土地所在地的縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準。

開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上地方人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。

第十八條 縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定土地整理方案，并組織實施。

地方各級人民政府應當采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的60%可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。

土地整理所需費用，按照誰受益誰負擔的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地使用者共同承擔。

第五章 建設用地

第十九條 建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標;城市和村莊、集鎮(zhèn)建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，還應當符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。不符合規(guī)定的，不得批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。

第二十條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：

（一）市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級上報有批準權(quán)的人民政府。

（二）有批準權(quán)的人民政府土地行政主管部門對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權(quán)的人民政府批準;其中，補充耕地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準。

（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。

在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案，依照前款規(guī)定的程序辦理。

第二十一條 具體建設項目需要使用土地的，建設單位應當根據(jù)建設項目的總體設計一次申請，辦理建設用地審批手續(xù);分期建設的項目，可以根據(jù)可行性研究報告確定的方案分期申請建設用地，分期辦理建設用地有關(guān)審批手續(xù)。

第二十二條 具體建設項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)的國有建設用地的，按照下列規(guī)定辦理：

（一）建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關(guān)事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

（二）建設單位持建設項目的有關(guān)批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準;需要上級人民政府批準的，應當報上級人民政府批準。

（三）供地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府向建設單位頒發(fā)建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

（四）土地使用者應當依法申請土地登記。

通過招標、拍賣方式提供國有建設用地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。土地使用者應當依法申請土地登記。

第二十三條 具體建設項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)的國有建設用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，按照下列規(guī)定辦理：

（一）建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關(guān)事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

（二）建設單位持建設項目的有關(guān)批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及國有農(nóng)用地的，不擬訂征收土地方案），經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權(quán)的人民政府批準;其中，補充耕地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準;供地方案由批準征收土地的人民政府在批準征收土地方案時一并批準（涉及國有農(nóng)用地的，供地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準）。

（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，向建設單位頒發(fā)建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

（四）土地使用者應當依法申請土地登記。

建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農(nóng)民集體所有的未利用地的，只報批征收土地方案和供地方案。

第二十四條 具體建設項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理;但是，國家重點建設項目、軍事設施和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設項目以及國務院規(guī)定的其他建設項目用地，應當報國務院批準。

第二十五條 征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。

被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。

征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付。

第二十六條 土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。

征收土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督。

第二十七條 搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù);屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結(jié)束后6個月內(nèi)申請補辦建設用地審批手續(xù)。

第二十八條 建設項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復種植條件。

第二十九條 國有土地有償使用的方式包括：

（一）國有土地使用權(quán)出讓;（二）國有土地租賃;（三）國有土地使用權(quán)作價出資或者入股。

第三十條 《土地管理法》第五十五條規(guī)定的新增建設用地的土地有償使用費，是指國家在新增建設用地中應取得的平均土地純收益。

第六章 監(jiān)督檢查

第三十一條 土地管理監(jiān)督檢查人員應當經(jīng)過培訓，經(jīng)考核合格后，方可從事土地管理監(jiān)督檢查工作。

第三十二條 土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責，除采取《土地管理法》第六十七條規(guī)定的措施外，還可以采取下列措施：

（一）詢問違法案件的當事人、嫌疑人和證人; （二）進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現(xiàn)場進行拍照、攝像; （三）責令當事人停止正在進行的土地違法行為;（四）對涉嫌土地違法的單位或者個人，停止辦理有關(guān)土地審批、登記手續(xù); （五）責令違法嫌疑人在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物。

第三十三條 依照《土地管理法》第七十二條規(guī)定給予行政處分的，由責令作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰決定的上級人民政府土地行政主管部門作出。對于警告、記過、記大過的行政處分決定，上級土地行政主管部門可以直接作出;對于降級、撤職、開除的行政處分決定，上級土地行政主管部門應當按照國家有關(guān)人事管理權(quán)限和處理程序的規(guī)定，向有關(guān)機關(guān)提出行政處分建議，由有關(guān)機關(guān)依法處理。

第七章 法律責任

第三十四條 違反本條例第十七條的規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進行開墾的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰。

第三十五條 在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除;逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。

第三十六條 對在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除;逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。

第三十七條 阻礙土地行政主管部門的工作人員依法執(zhí)行職務的，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責任。

第三十八條 依照《土地管理法》第七十三條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的50%以下。

第三十九條 依照《土地管理法》第八十一條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的5%以上20%以下。

第四十條 依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。

第四十一條 依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為土地復墾費的2倍以下。

第四十二條 依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。

第四十三條 依照《土地管理法》第八十條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

第四十四條 違反本條例第二十八條的規(guī)定，逾期不恢復種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，可以處耕地復墾費2倍以下的罰款。

第四十五條 違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。

篇4

 

第一條　根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，制定本條例。

 

第二章　土地的所有權(quán)和使用權(quán)

 

第二條　下列土地屬于全民所有即國家所有：

 

(一)城市市區(qū)的土地;

 

(二)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地;

 

(三)國家依法征收的土地;

 

(四)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;

 

(五)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地;

 

(六)因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

 

第三條　國家依法實行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

 

土地登記內(nèi)容和土地權(quán)屬證書式樣由國務院土地行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定。

 

土地登記資料可以公開查詢。

 

確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

 

第四條　農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認所有權(quán)。

 

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認建設用地使用權(quán)。

 

設區(qū)的市人民政府可以對市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地實行統(tǒng)一登記。

 

第五條　單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認使用權(quán)。其中，中央國家機關(guān)使用的國有土地的登記發(fā)證，由國務院土地行政主管部門負責，具體登記發(fā)證辦法由國務院土地行政主管部門會同國務院機關(guān)事務管理局等有關(guān)部門制定。

 

未確定使用權(quán)的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負責保護管理。

 

第六條　依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。

 

依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進行變更登記。

 

第七條　依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機關(guān)注銷土地登記。

 

土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期未獲批準的，由原土地登記機關(guān)注銷土地登記。

 

第三章　土地利用總體規(guī)劃

 

第八條　全國土地利用總體規(guī)劃，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關(guān)部門編制，報國務院批準。

 

省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，報國務院批準。

 

省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院批準。

 

本條第一款、第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，由有關(guān)人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關(guān)部門編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準;其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的設區(qū)的市、自治州人民政府批準。

 

第九條　土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年。

 

第十條　依照《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃應當將土地劃分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。

 

縣級和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃應當根據(jù)需要，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、土地開墾區(qū)、建設用地區(qū)和禁止開墾區(qū)等;其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃還應當根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途。

 

土地分類和劃定土地利用區(qū)的具體辦法，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關(guān)部門制定。

 

第十一條　鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃經(jīng)依法批準后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當在本行政區(qū)域內(nèi)予以公告。

 

公告應當包括下列內(nèi)容：

 

(一)規(guī)劃目標;

 

(二)規(guī)劃期限;

 

(三)規(guī)劃范圍;

 

(四)地塊用途;

 

(五)批準機關(guān)和批準日期。

 

第十二條　依照《土地管理法》第二十六條第二款、第三款規(guī)定修改土地利用總體規(guī)劃的，由原編制機關(guān)根據(jù)國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的批準文件修改。修改后的土地利用總體規(guī)劃應當報原批準機關(guān)批準。

 

上一級土地利用總體規(guī)劃修改后，涉及修改下一級土地利用總體規(guī)劃的，由上一級人民政府通知下一級人民政府作出相應修改，并報原批準機關(guān)備案。

 

第十三條　各級人民政府應當加強土地利用年度計劃管理，實行建設用地總量控制。土地利用年度計劃一經(jīng)批準下達，必須嚴格執(zhí)行。

 

土地利用年度計劃應當包括下列內(nèi)容：

 

(一)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標;

 

(二)耕地保有量計劃指標;

 

(三)土地開發(fā)整理計劃指標。

 

第十四條　縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關(guān)部門進行土地調(diào)查。

 

土地調(diào)查應當包括下列內(nèi)容：

 

(一)土地權(quán)屬;

 

(二)土地利用現(xiàn)狀;

 

(三)土地條件。

 

地方土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府批準后，應當向社會公布;全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，報國務院批準后，應當向社會公布。土地調(diào)查規(guī)程，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關(guān)部門制定。

 

第十五條　國務院土地行政主管部門會同國務院有關(guān)部門制定土地等級評定標準。

 

縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關(guān)部門根據(jù)土地等級評定標準，對土地等級進行評定。地方土地等級評定結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府土地行政主管部門批準后，應當向社會公布。

 

根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，土地等級每6年調(diào)整1次。

 

第四章　耕地保護

 

第十六條　在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用耕地，以及在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目占用耕地的，分別由市、縣人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設單位依照《土地管理法》第三十一條的規(guī)定負責開墾耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費。

 

第十七條　禁止單位和個人在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動。

 

在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應當向土地所在地的縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準。

 

開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上地方人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。

 

第十八條　縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定土地整理方案，并組織實施。

 

地方各級人民政府應當采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的60%可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。

 

土地整理所需費用，按照誰受益誰負擔的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地使用者共同承擔。

 

第五章　建設用地

 

第十九條　建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標;城市和村莊、集鎮(zhèn)建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，還應當符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。不符合規(guī)定的，不得批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。

 

第二十條　在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：

 

(一)市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級上報有批準權(quán)的人民政府。

 

(二)有批準權(quán)的人民政府土地行政主管部門對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權(quán)的人民政府批準;其中，補充耕地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準。

 

(三)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。

 

在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案，依照前款規(guī)定的程序辦理。

 

第二十一條　具體建設項目需要使用土地的，建設單位應當根據(jù)建設項目的總體設計一次申請，辦理建設用地審批手續(xù);分期建設的項目，可以根據(jù)可行性研究報告確定的方案分期申請建設用地，分期辦理建設用地有關(guān)審批手續(xù)。

 

第二十二條　具體建設項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)的國有建設用地的，按照下列規(guī)定辦理：

 

(一)建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關(guān)事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

 

(二)建設單位持建設項目的有關(guān)批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準;需要上級人民政府批準的，應當報上級人民政府批準。

 

(三)供地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府向建設單位頒發(fā)建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

 

(四)土地使用者應當依法申請土地登記。

 

通過招標、拍賣方式提供國有建設用地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。土地使用者應當依法申請土地登記。

 

第二十三條　具體建設項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)的國有建設用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，按照下列規(guī)定辦理：

 

(一)建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關(guān)事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

 

(二)建設單位持建設項目的有關(guān)批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案(涉及國有農(nóng)用地的，不擬訂征收土地方案)，經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權(quán)的人民政府批準;其中，補充耕地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準;供地方案由批準征收土地的人民政府在批準征收土地方案時一并批準(涉及國有農(nóng)用地的，供地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準)。

 

(三)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，向建設單位頒發(fā)建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

 

(四)土地使用者應當依法申請土地登記。

 

建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農(nóng)民集體所有的未利用地的，只報批征收土地方案和供地方案。

 

第二十四條　具體建設項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理;但是，國家重點建設項目、軍事設施和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設項目以及國務院規(guī)定的其他建設項目用地，應當報國務院批準。

 

第二十五條　征收土地方案經(jīng)依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。

 

被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

 

市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。

 

征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付。

 

第二十六條　土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。

 

征收土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

 

市、縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督。

 

第二十七條　搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù);屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結(jié)束后6個月內(nèi)申請補辦建設用地審批手續(xù)。

 

第二十八條　建設項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復種植條件。

 

第二十九條　國有土地有償使用的方式包括：

 

(一)國有土地使用權(quán)出讓;

 

(二)國有土地租賃;

 

(三)國有土地使用權(quán)作價出資或者入股。

 

第三十條　《土地管理法》第五十五條規(guī)定的新增建設用地的土地有償使用費，是指國家在新增建設用地中應取得的平均土地純收益。

 

第六章　監(jiān)督檢查

 

第三十一條　土地管理監(jiān)督檢查人員應當經(jīng)過培訓，經(jīng)考核合格后，方可從事土地管理監(jiān)督檢查工作。

 

第三十二條　土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責，除采取《土地管理法》第六十七條規(guī)定的措施外，還可以采取下列措施：

 

(一)詢問違法案件的當事人、嫌疑人和證人;

 

(二)進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現(xiàn)場進行拍照、攝像;

 

(三)責令當事人停止正在進行的土地違法行為;

 

(四)對涉嫌土地違法的單位或者個人，停止辦理有關(guān)土地審批、登記手續(xù);

 

(五)責令違法嫌疑人在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物。

 

第三十三條　依照《土地管理法》第七十二條規(guī)定給予行政處分的，由責令作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰決定的上級人民政府土地行政主管部門作出。對于警告、記過、記大過的行政處分決定，上級土地行政主管部門可以直接作出;對于降級、撤職、開除的行政處分決定，上級土地行政主管部門應當按照國家有關(guān)人事管理權(quán)限和處理程序的規(guī)定，向有關(guān)機關(guān)提出行政處分建議，由有關(guān)機關(guān)依法處理。

 

第七章　法律責任

 

第三十四條　違反本條例第十七條的規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進行開墾的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰。

 

第三十五條　在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除;逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。

 

第三十六條　對在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除;逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行。

 

第三十七條　阻礙土地行政主管部門的工作人員依法執(zhí)行職務的，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責任。

 

第三十八條　依照《土地管理法》第七十三條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的50%以下。

 

第三十九條　依照《土地管理法》第八十一條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的5%以上20%以下。

 

第四十條　依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。

 

第四十一條　依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為土地復墾費的2倍以下。

 

第四十二條　依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。

 

第四十三條　依照《土地管理法》第八十條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

 

第四十四條　違反本條例第二十八條的規(guī)定，逾期不恢復種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，可以處耕地復墾費2倍以下的罰款。

 

第四十五條　違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。

 

第八章　附則

 

篇5

為貫徹落實《省人民政府關(guān)于加強土地利用總體規(guī)劃和計劃管理的通知》精神，加強土地利用管理，提高土地節(jié)約集約利用水平，根據(jù)國家、省、市有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就加強我市土地利用總體規(guī)劃和計劃管理有關(guān)事項通知如下：

一、加強土地利用總體規(guī)劃實施管理

（一）嚴格土地用途管制。各縣市區(qū)人民政府及土地管理部門要強化土地利用總體規(guī)劃對土地利用的整體控制作用，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，加強土地用途管制；要依據(jù)新的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等從嚴審查各項建設用地申請。對不符合新一輪土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設項目，不得通過用地預審，不予辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。各縣市區(qū)人民政府及其土地、規(guī)劃管理部門要強化建設項目選址和用地論證，積極引導建設項目在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)選址和建設，避免出現(xiàn)建設用地盲目無序擴張現(xiàn)象，確保土地資源科學合理有序開發(fā)利用。原則上工業(yè)項目用地應在我市省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)或土地利用總體規(guī)劃確定的工業(yè)集聚區(qū)選址，房地產(chǎn)項目用地應在依法批準的城鎮(zhèn)村規(guī)劃區(qū)“圈內(nèi)”選址。

（二）嚴格控制土地利用總體規(guī)劃修改調(diào)整。要切實維護土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性，不得擅自修改調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，不得擅自改變土地用途，嚴禁通過調(diào)整和修改土地利用總體規(guī)劃擅自改變基本農(nóng)田位置和規(guī)避報批占用基本農(nóng)田。符合下列條件之一，確需修改調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，應嚴格按照《省人民政府關(guān)于加強土地利用總體規(guī)劃和計劃管理的通知》規(guī)定程序和權(quán)限報批：

1.經(jīng)國務院批準或核準的大型能源、交通、水利等單獨選址的基礎(chǔ)設施建設項目用地或經(jīng)省人民政府批準或核準的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設施建設項目用地，確需修改土地利用總體規(guī)劃的；

2.省、市人民政府確定的重點建設項目、基礎(chǔ)設施、民生工程，以及已列入省、市人民政府批準的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃和能源、交通、水利等基礎(chǔ)設施規(guī)劃及“十二五”國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的有條件建設區(qū)，近期確需動工建設并已列入土地利用年度計劃指標的；

3.軍事設施、環(huán)保設施、礦山、電站及供變電網(wǎng)塔基、加油站、電信基站、輸氣（油、水）管道等確需在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村和獨立工礦建設用地范圍外選址的建設項目用地，近期確需動工建設并已列入土地利用年度計劃指標的；

4.經(jīng)國務院批準占用基本農(nóng)田的，按照國務院批準文件修改土地利用總體規(guī)劃，并補充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田。

對不符合上述修改調(diào)整條件的，不得修改調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。

（三）建立土地利用總體規(guī)劃實施定期評價制度。以每兩年的12月31日為結(jié)點，由縣市區(qū)人民政府組織專家實施土地利用總體規(guī)劃論證評估，對評估結(jié)果組織聽證后報市國土資源部門備案，并根據(jù)規(guī)劃實施評價結(jié)果決定是否啟動修編工作。按有關(guān)規(guī)定確需對土地利用總體規(guī)劃進行修編的，必須報經(jīng)原批準機關(guān)及省國土資源部門同意后方可啟動修編工作，涉及改變規(guī)劃規(guī)定內(nèi)容的，必須報經(jīng)省人民政府批準。

二、進一步推進土地節(jié)約集約利用

（四）強化建設項目用地預審管理。嚴格執(zhí)行建設項目用地預審管理規(guī)定，未取得國土資源管理部門用地預審意見或預審未通過的項目，發(fā)展改革等部門不得審批或核準。用地預審工作由建設項目審批、核準、備案機關(guān)的同級國土資源部門組織實施，但圈內(nèi)儲備用地、統(tǒng)征地（批次用地）及面積在1公頃以上的單個建設項目等，由市國土資源部門進行用地預審。市國土資源部門主要負責對使用市級新增建設用地指標的圈外單獨選址項目和由市級立項的圈內(nèi)項目進行用地預審，其中使用新增建設用地指標5畝以下的圈外單獨選址項目和1公頃以下的圈內(nèi)建設項目，市國土資源部門可委托縣市國土資源部門受理，組織實地踏勘和論證，并提出初審意見。

（五）嚴格土地供應政策和定額指標管理。嚴格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，對限制類項目控制供地數(shù)量，禁止類項目一律停止供地。依據(jù)建設項目用地定額指標、工業(yè)項目用地控制指標和單位面積投資強度等因素，綜合核定建設項目用地規(guī)模。對超標準用地的，一律依法核減；對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的，一律不予通過預審。實行“綠色審批”，嚴禁高耗能、高排放、淘汰類等項目通過預審，重點支持低耗能、低排放、鼓勵類工業(yè)項目用地。嚴禁建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶，嚴格控制行政機關(guān)辦公樓用地標準，停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場項目以及行政機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位新建培訓中心項目的土地供應。嚴格控制大戶型商品住房供地，嚴禁改變保障性安居工程住房用地的土地用途或性質(zhì)。

（六）加強節(jié)約集約用地的組織領(lǐng)導。各級政府要把節(jié)約集約用地列入重要議事日程，層層簽訂《土地管理目標責任書》，把節(jié)約集約用地考核納入縣市區(qū)政府績效評估體系，與領(lǐng)導干部年度考核掛鉤，嚴格兌現(xiàn)考核獎懲。

三、強化土地利用年度計劃管理

（七）實行分級管理制度。根據(jù)省下達的年度土地利用計劃，由市國土資源部門擬訂計劃指標分解方案，報市人民政府批準實施。在省下達的年度計劃總量中，根據(jù)當年全市用地需求情況，合理安排市預留統(tǒng)籌計劃指標和切塊下達計劃指標。市預留統(tǒng)籌計劃指標主要用于市級以上城市基礎(chǔ)設施、省市重點工程、重點產(chǎn)業(yè)項目、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障性安居工程、民生工程等建設項目用地；切塊下達計劃指標根據(jù)上年度經(jīng)濟發(fā)展形勢、節(jié)約集約用地水平和土地利用計劃指標執(zhí)行考核情況以及本年度的建設用地需求預測分解下達給縣市區(qū)，主要用于保障當?shù)鼗A(chǔ)設施、民生保障、工礦企業(yè)及文教衛(wèi)等促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的項目用地。

篇6

新《土地管理法》頒布說來，各地對土地利用總體規(guī)劃工作十分重視。目前，絕大多數(shù)地方各級規(guī)劃修編工作已經(jīng)完成，部分省級和城市土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)國務院批準實施。但是，工作進展不夠平衡，有的地方規(guī)劃審查報批工作遲緩，有的規(guī)劃與現(xiàn)行政策、法律法規(guī)的要求相比有差距，實施規(guī)劃還面臨管理制度不夠落實、人員不足等問題，這些問題如不能及時解決，將影響到新法的實施和《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的各項目標特別是耕地保護目標的實現(xiàn)。為此，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、抓緊做好地方各級土地利用總體規(guī)劃審查報批工作

各級土地管理部門要把規(guī)劃審查報批作為當前土地管理的重點工作，進一步加強領(lǐng)導，加快工作進度。需報國務院審批的省級和城市土地利用總體規(guī)劃至今尚未正式上報的，務請于8月25日前完成規(guī)劃上報工作；已經(jīng)上報的，收到部門審查意見后，要按照部的要求及時落實審查意見。對未按時上報規(guī)劃或未按要求及時落實審查意見的，將不予辦理所在地區(qū)報批的建設用地、土地開發(fā)整理等各種土地項目。省級規(guī)劃已經(jīng)國務院批準的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），要按照自上而下審批的要求，加緊做好地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)級規(guī)劃的審查報批工作；省級規(guī)劃尚未批準的省（自治區(qū)、直轄市），要做好地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)級規(guī)劃的預審和審批準備工作。

規(guī)劃審查必須嚴格按照現(xiàn)行政策和法律、法規(guī)的要求進行，保證規(guī)劃質(zhì)量。要重點審查以下內(nèi)容：一是耕地保有皇、基本農(nóng)田保護面積、建設甩地規(guī)模等主要控制指標是否符合上級規(guī)劃的要求；二是規(guī)劃地類基數(shù)是否技新《土地管理法》規(guī)定采用全國統(tǒng)一時點的土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查面積；三是各類用地規(guī)劃指標與規(guī)劃圖上范圍是否一致，縣（市）、鄉(xiāng)級規(guī)劃是否把各類用地指標具體落實到地塊；四是規(guī)劃方案是否符合當?shù)貙嶋H，井與相關(guān)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)；五是實施規(guī)劃措施是否體現(xiàn)了用途管制的要求，切實可行；六是規(guī)劃文本、圖件是否規(guī)范，便于實施管理。各地對規(guī)劃審查中發(fā)現(xiàn)的問題要立即糾正。部將于8月下旬或9月初對地方審批的規(guī)劃組織一次抽查。

二、依法建立和嚴格執(zhí)行實施土地利用總體規(guī)劃的各項管理制度

根據(jù)新《土地管理法》規(guī)定，土地利用計劃制定，建設項目用地預審，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設用地審批，城市和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地規(guī)模審核，土地開發(fā)整理，土地執(zhí)法檢查等，都必須依據(jù)和符合土地利用總體規(guī)劃。各級土地管理部門要根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，盡快建立和嚴格執(zhí)行實施規(guī)劃的各項管理制度，確保依法批準的土地利用總體規(guī)劃切實得到實施。

建立實施規(guī)劃的領(lǐng)導責任制。我部將把土地利用總體規(guī)劃的編制和執(zhí)行情況作為考核各省。自治區(qū)、直轄市土地管理部門主要領(lǐng)導的一項主要指標。地方各級土地管理部門也要確定相應的考核指標，層層建立實施規(guī)劃的領(lǐng)導責任制度。

實行規(guī)劃公告制度。地方各級土地利用總體規(guī)劃批準后，要有組織地做好規(guī)劃的宣傳、工作，特別要重視做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的公告工作。規(guī)劃公告可采用在報紙上公布、張貼布告和設立公告牌等方式。有條件的地方可采用設立公告牌的方式，以便起到長期宣傳和誓示的作用。

建立建設項目用地預審制度。建設項目可行性研究論證階段，必須報土地管理部門預審。凡不符合土地利用總體規(guī)劃末通過用地預審的建設項目，其用地申請不予受理。

建立經(jīng)常性的規(guī)劃監(jiān)督檢查制度。要采用全面監(jiān)測與典型地區(qū)跟蹤調(diào)查相結(jié)合，對規(guī)劃實施情況進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。跟蹤調(diào)查單位可以與規(guī)劃實施示范區(qū)相結(jié)合，推動規(guī)劃實施示范區(qū)建設，發(fā)揮示范區(qū)的典型示范作用。各省、自治區(qū)、直轄市可確定1～2個市或縣作為部的規(guī)劃實施跟蹤調(diào)查單位，于9月底前報部規(guī)劃司。

三、加快規(guī)劃管理的基礎(chǔ)業(yè)務建設

及時做好規(guī)劃的建檔備案工作。各級土地利用總體規(guī)劃批準后，要及時將經(jīng)批準的規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件、說明以及附件（包括專題研究報告及基礎(chǔ)資料、圖件、工作報告等）歸檔管理。經(jīng)國務院批準的省級和城市土地利用總體規(guī)劃，按修改意見修改后，將規(guī)劃文本15套、規(guī)劃圖件1套報部備案；其他地（市）、縣（市）級規(guī)劃，將經(jīng)批準的規(guī)劃文本2套、規(guī)劃圖件1套報部備案。鄉(xiāng)級規(guī)劃備案辦法由各省、自治區(qū)、直轄市自定。

各級土地管理部門要把土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設作為土地信息系統(tǒng)建設的重點，盡快啟動。我部將選擇部分規(guī)劃和信息管理工作基礎(chǔ)較好，具有代表性的市或縣作為規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設示范單位，在技術(shù)上給予重點指導。各地要根據(jù)新《土地管理法》及其配套條例、規(guī)章，結(jié)合當?shù)貙嶋H，制訂和完善土地利用規(guī)劃管理的地方配套法規(guī)和規(guī)章，使規(guī)劃管理各項工作有章可循。

篇7

第二條本辦法所稱建設項目用地預審，是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。

第三條預審應當遵循下列原則：

（一）符合土地利用總體規(guī)劃；

（二）保護耕地，特別是基本農(nóng)田；

（三）合理和集約節(jié)約利用土地；

（四）符合國家供地政策。

第四條建設項目用地實行分級預審。

需人民政府或有批準權(quán)的人民政府發(fā)展和改革等部門審批的建設項目，由該人民政府的國土資源管理部門預審。

需核準和備案的建設項目，由與核準、備案機關(guān)同級的國土資源管理部門預審。

第五條需審批的建設項目在可行性研究階段，由建設用地單位提出預審申請。

需核準的建設項目在項目申請報告核準前，由建設單位提出用地預審申請。

需備案的建設項目在辦理備案手續(xù)后，由建設單位提出用地預審申請。

第六條依照本辦法第四條規(guī)定應當由國土資源部預審的建設項目，國土資源部委托項目所在地的省級國土資源管理部門受理，但建設項目占用規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)土地的，委托市級國土資源管理部門受理。受理后，提出初審意見，轉(zhuǎn)報國土資源部。

軍事項目和國務院批準的特殊建設項目用地，建設用地單位可直接向國土資源部提出預審申請。

應當由國土資源部負責預審的輸電線塔基、鉆探井位、通訊基站等小面積零星分散建設項目用地，由省級國土資源管理部門預審，并報國土資源部備案。

第七條已批準項目建議書的審批類建設項目與需備案的建設項目申請用地預審的，應當提交下列材料：

（一）建設項目用地預審申請表；

（二）建設項目用地預審申請報告，內(nèi)容包括擬建項目的基本情況、擬選址占地情況、擬用地面積確定的依據(jù)和適用建設用地指標情況、補充耕地初步方案、征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況等；

（三）項目建議書批復文件或者項目備案批準文件；

（四）單獨選址建設項目擬選址位于地質(zhì)災害防治規(guī)劃確定的地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)內(nèi)的，提交地質(zhì)災害危險性評估報告；

（五）單獨選址建設項目所在區(qū)域的國土資源管理部門出具是否壓覆重要礦產(chǎn)資源的證明材料。

直接審批可行性研究報告的審批類建設項目與需核準的建設項目，申請用地預審的不提交前款第（三）、（四）、（五）項材料。

本條第一款規(guī)定的用地預審申請表，由國土資源部統(tǒng)一規(guī)定。

第八條直接審批可行性研究報告的審批類建設項目與需核準的建設項目，項目單位應當在用地預審完成后，申請用地審批前，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，辦理地質(zhì)災害危險性評估與礦產(chǎn)資源壓覆情況證明等手續(xù)。

第九條受國土資源部委托負責初審的國土資源管理部門在轉(zhuǎn)報用地預審申請時，應當提供下列材料：

（一）依據(jù)本辦法第十一條的有關(guān)規(guī)定，對申報材料作出的初步審查意見。

（二）標注項目用地范圍的縣級以上土地利用總體規(guī)劃圖及相關(guān)圖件；

（三）屬于《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，應當出具經(jīng)相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告和修改規(guī)劃聽證會紀要。

第十條符合本辦法第七條規(guī)定的預審申請和第九條規(guī)定的初審轉(zhuǎn)報件，國土資源管理部門應當受理和接收。不符合的，應當場或在五日內(nèi)書面通知申請人和轉(zhuǎn)報人，逾期不通知的，視為受理和接收。

受國土資源部委托負責初審的國土資源管理部門應當自受理之日起二十日內(nèi)完成初審工作，并轉(zhuǎn)報國土資源部。

第十一條預審應當審查以下內(nèi)容：

（一）建設項目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件；

（二）建設項目用地規(guī)模是否符合有關(guān)建設用地指標的規(guī)定；

（三）建設項目占用耕地的，補充耕地初步方案是否可行；

（四）征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況；

（五）屬《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃的修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定。

第十二條國土資源管理部門應當自受理預審申請或者收到轉(zhuǎn)報材料之日起二十日內(nèi)，完成審查工作，并出具預審意見。二十日內(nèi)不能出具預審意見的，經(jīng)負責預審的國土資源管理部門負責人批準，可以延長十日。

第十三條預審意見應當包括對本辦法第十一條規(guī)定內(nèi)容的結(jié)論性意見和對建設用地單位的具體要求。

第十四條預審意見是有關(guān)部門審批項目可行性研究報告、核準項目申請報告的必備文件。

篇8

第一條 為加強土地管理，規(guī)范建設用地審查報批工作，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《土地管理法實施條例》)，制定本辦法。

第二條 依法應當報國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的建設用地的申請、審查、報批和實施，適用本辦法。

第三條 縣級以上人民政府土地行政主管部門負責建設用地的申請受理、審查、報批工作。

第四條 建設項目可行性研究論證時，建設單位應當向建設項目批準機關(guān)的同級土地行政主管部門提出建設用地預申請。

受理預申請的土地行政主管部門應當依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和國家土地供應政策，對建設項目的有關(guān)事項進行預審，出具建設項目用地預審報告。

第五條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外單獨選址的建設項目使用土地的，建設單位應當向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出用地申請。

建設單位提出用地申請時，應當填寫《建設用地申請表》，并附具下列材料：

(一)建設單位有關(guān)資質(zhì)證明;

(二)項目可行性研究報告批復或者其他有關(guān)批準文件;

(三)土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告;

(四)初步設計或者其他有關(guān)批準文件;

(五)建設項目總平面布置圖;

(六)占用耕地的，必須提出補充耕地方案;

(七)建設項目位于地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)的，應當提供地質(zhì)災害危險性評估報告。

第六條 市、縣人民政府土地行政主管部門對材料齊全、符合條件的建設用地申請，應當受理，并在收到申請之日起30日內(nèi)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。

第七條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案和征收土地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。

在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊和集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。

第八條 建設只占用國有農(nóng)用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案和供地方案。

建設只占用農(nóng)民集體所有建設用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂征收土地方案和供地方案。

建設只占用國有未利用地，按照《土地管理法實施條例》第二十四條規(guī)定應由國務院批準的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂供地方案;其他建設項目使用國有未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。

第九條 建設項目用地呈報說明書應當包括項目用地安排情況、擬使用土地情況等，并應附具下列材料：

(一)經(jīng)批準的市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和分幅土地利用現(xiàn)狀圖，占用基本農(nóng)田的，還應當提供鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃圖;

(二)由建設單位提交的、有資格的單位出具的勘測定界圖及勘測定界技術(shù)報告書;

(三)地籍資料或者其他土地權(quán)屬證明材料;

(四)以有償方式供地的，還應當提供草簽的土地有償使用合同及說明和有關(guān)文件;

(五)為實施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，還應當提供城市規(guī)劃圖和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃圖。

第十條 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，應當包括占用農(nóng)用地的種類、位置、面積、質(zhì)量等。

補充耕地方案，應當包括補充耕地或者補劃基本農(nóng)田的位置、面積、質(zhì)量，補充的期限，資金落實情況等，并附具相應的圖件。

征收土地方案，應當包括征收土地的范圍、種類、面積、權(quán)屬，土地補償費和安置補助費標準，需要安置人員的安置途徑等。

供地方案，應當包括供地方式、面積、用途，土地有償使用費的標準、數(shù)額等。

第十一條 有關(guān)土地行政主管部門收到上報的建設項目呈報說明書和有關(guān)方案后，對材料齊全、符合條件的，應當在5日內(nèi)報經(jīng)同級人民政府審核。同級人民政府審核同意后，逐級上報有批準權(quán)的人民政府，并將審查所需的材料及時送該級土地行政主管部門審查。

對依法應由國務院批準的建設項目呈報說明書和有關(guān)方案，省、自治區(qū)、直轄市人民政府必須提出明確的審查意見，并對報送材料的真實性、合法性負責。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、國務院批準征收土地的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案后，應當將批準文件和下級土地行政主管部門上報的材料一并上報。

第十二條 有批準權(quán)的人民政府土地行政主管部門應當自收到上報的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案并按規(guī)定征求有關(guān)方面意見后30日內(nèi)審查完畢。

建設用地審查應當實行土地行政主管部門內(nèi)部會審制度。

第十三條 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和補充耕地方案符合下列條件的，土地行政主管部門方可報人民政府批準：

(一)符合土地利用總體規(guī)劃;

(二)確屬必需占用農(nóng)用地且符合土地利用年度計劃確定的控制指標;

(三)占用耕地的，補充耕地方案符合土地整理開發(fā)專項規(guī)劃且面積、質(zhì)量符合規(guī)定要求;

(四)單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須符合單獨選址條件。

第十四條 征收土地方案符合下列條件的，土地行政主管部門方可報人民政府批準：

(一)被征收土地界址、地類、面積清楚，權(quán)屬無爭議的;

(二)被征收土地的補償標準符合法律、法規(guī)規(guī)定的;

(三)被征收土地上需要安置人員的安置途徑切實可行。

建設項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用農(nóng)民集體所有的土地的，依法簽訂臨時使用土地合同并支付臨時使用土地補償費，不得辦理土地征收。

第十五條 供地方案符合下列條件的，土地行政主管部門方可報人民政府批準：

(一)符合國家的土地供應政策;

(二)申請用地面積符合建設用地標準和集約用地的要求;

(三)劃撥方式供地的，符合法定的劃撥用地條件;

(四)以有償使用方式供地的，供地的方式、年限、有償使用費的標準、數(shù)額符合規(guī)定;

(五)只占用國有未利用地的，必須符合規(guī)劃、界址清楚、面積準確。

第十六條 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后，同級土地行政主管部門應當在收到批件后5日內(nèi)將批復發(fā)出。

未按規(guī)定繳納新增建設用地土地有償使用費的，不予批準建設用地。

第十七條 經(jīng)批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、縣人民政府組織實施。

第十八條 建設項目補充耕地方案經(jīng)批準下達后，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外單獨選址的建設項目，由市、縣人民政府土地行政主管部門負責監(jiān)督落實;在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府土地行政主管部門負責監(jiān)督落實。

第十九條 征收土地方案經(jīng)依法批準后，市、縣人民政府應當自收到批準文件之日起10日內(nèi)，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)范圍內(nèi)，公告《土地管理法實施條例》第二十五條第一款規(guī)定的內(nèi)容。

公告期滿，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)征收土地方案和征地補償?shù)怯浨闆r，擬訂征地補償、安置方案并在被征收土地所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)范圍內(nèi)公告。征地補償、安置方案的內(nèi)容，應當符合《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定。

征地補償、安置方案確定后，市、縣人民政府土地行政主管部門應當依照征地補償、安置方案向被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民支付土地補償費、地上附著物和青苗補償費，并落實需要安置農(nóng)業(yè)人口的安置途徑。

第二十條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，經(jīng)依法批準后，市、縣人民政府土地行政主管部門應當公布規(guī)劃要求，設定使用條件，確定使用方式，并組織實施。

第二十一條 以有償使用方式提供國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設單位頒發(fā)《建設用地批準書》。土地使用者繳納土地有償使用費后，依照規(guī)定辦理土地登記。

以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向建設單位頒發(fā)《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》，依照規(guī)定辦理土地登記?！秶型恋貏潛軟Q定書》應當包括劃撥土地面積、土地用途、土地使用條件等內(nèi)容。

建設項目施工期間，建設單位應當將《建設用地批準書》公示于施工現(xiàn)場。

市、縣人民政府土地行政主管部門應當將提供國有土地的情況定期予以公布。

第二十二條 各級土地行政主管部門應當對建設項目用地進行跟蹤檢查。

篇9

關(guān)鍵詞 社會轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中國自1978年經(jīng)濟體制改革以來，當前經(jīng)濟社會正向市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎(chǔ)。

1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵

“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關(guān)的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。

我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要?！爸卫怼睆娬{(diào)的是合作，認為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。

從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構(gòu)等，強調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網(wǎng)絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。

1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析

在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預社會經(jīng)濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。

我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。

實質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。

根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的變化，引導社會經(jīng)濟和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進社會經(jīng)濟在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。

第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點和經(jīng)濟利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。

第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟活動提供高效服務。

2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評

2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃

第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設第二步戰(zhàn)略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務院批準實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”?；旧象w現(xiàn)了當時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟下的服務型土地利用規(guī)劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質(zhì)，具體情況如下：

第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟體制發(fā)展不相適應。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達的指令性規(guī)劃指標），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經(jīng)濟體制的改革與發(fā)展。

第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強調(diào)保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，規(guī)劃缺乏有效的建設用地調(diào)控機制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。

第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經(jīng)濟沖擊下，建設占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達到高峰。

2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃

1997年，國務院了11號文件，即《關(guān)于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。

第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權(quán)的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：

第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學性。

第二，規(guī)劃公共治理目標不夠全面。在規(guī)劃治理目標上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護，以“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。

第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務院（行政機構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。

第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和管理中的難點［7］。

3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟體制的完善而轉(zhuǎn)變。當前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制。與此相適應，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃刂坪蛯崿F(xiàn)公共利益為主導的模式［8］。

第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟全球化進程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運用價格規(guī)律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟競爭進程中去，以市場為基礎(chǔ)引導土地資源的合理配置。

第三，市場經(jīng)濟下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟促進了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟全球化和國家經(jīng)濟高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。

第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運動與發(fā)展、經(jīng)濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩崿F(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：

第一，市場化經(jīng)濟奠定社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎(chǔ)。

第二，民主化進程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。

第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。

4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應從如下方面著手：

4.1 科學確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標

土地利用總體規(guī)劃公共治理目標的確定應充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標與戰(zhàn)略方向；政府應從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。

4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟和全球化理念

我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應市場供求變化進行調(diào)整，同時經(jīng)濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。

4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟體制發(fā)展階段相適應的規(guī)劃內(nèi)容

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應社會主義經(jīng)濟體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟體制改革相適應的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟發(fā)展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護資源和保護環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡治理作用

所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當方式參與土地公共治理與監(jiān)管應是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。

4.5 規(guī)劃實施中加強市場對土地資源配置功能

土地利用總體規(guī)劃作為一種引導地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導和調(diào)控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。

4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強對微觀主體規(guī)制

依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達國家的共同特點，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進入規(guī)制的同時，更要加強對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴格依法行政。

4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較小；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。

參考文獻（References）

［1］俞可平.治理和善治引論［J］.與現(xiàn)實，1999，10（5）：37-41.［Yu Keping. Introduction of Governance and Good Governance ［J］. Marxism and Reality, 1999, 10(5): 37-41.］

［2］錢振明.公共治理轉(zhuǎn)型的全球分析［J］.江蘇行政學院學報，2009，9（1）：109-114.［Qian Zhenming. Global Analysis on the Transformation of Public Governance ［J］. The Journal of Jiangsu Administration Institute, 2009, 9(1):109-114.］

［3］師學義.基于GIS的縣級土地利用規(guī)劃理論與方法研究［D］.南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2006：32-34.［Shi Xueyi. On Theoretical Approaches of Land Use Planning of the County Level Based on GIS ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2006: 32-34.］

［4］顧建光.政策能力與國家公共治理［J］.公共管理學報，2010，7（1）：8-13.［Gu Jianguang. Policy Capacity and Public Governance ［J］. Journal of Public Management, 2010, 7(1): 8-13.］

［5］蔡玉梅，鄭振源，馬彥琳.中國土地利用規(guī)劃的理論和方法探討［J］.中國土地科學，2005，19（5）：31-35.［Cai Yumei, Zheng Zhenyuan, Ma Yanlin. Exploration of Theory and Methodology of Land Use Planning in China ［J］. China Land Science, 2005,19(5): 31-35.］

［6］胡靜，陳銀蓉，梅昀.中國土地利用規(guī)劃制度創(chuàng)新機制分析［J］.中國人口•資源與環(huán)境，2010，20（6）：155-159.［Hu Jing, Chen Yinrong, Mei Yun. Institutional Innovation Mechanism of Land Use Planning in China ［J］. China Population, Resources and Environment, 2010, 20(6): 155-159.］

［7］相偉.建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機制加強規(guī)劃間的協(xié)調(diào)［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2010，（8）：30-32.［Xiang Wei. Establishment of Planning and Coordination Mechanisms to Strengthen Coordination Between Planning ［J］.Macroeconomic Management, 2010, (8): 30-32.］

［8］高平，蔡玉梅.中國土地利用規(guī)劃模式選擇初探［J］.中國土地，2010，（11）：24-27.［Gao Ping, Cai Yumei. China land Use Planning Mode Discussion ［J］. China Land, 2010, (11): 24-27.］

［9］歐海若.土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)理論問題研究［D］.杭州：浙江大學，2004：50-51.［Ou Hairuo. Study on Basic Theoretic Issue of Land Use Planning ［D］.Hangzhou： Zhejiang University, 2004: 50-51.］

［10］陳麗.我國轉(zhuǎn)型時期土地利用規(guī)劃的制度均衡分析［D］.南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2007：50-52.［Chen Li. On Institutional Equilibrium of Land Use Planning of China in Transitional Period ［D］. Nanjing：Nangjing Agriculture University, 2007: 50-52.］

［11］龍菲.西方的城市治理及其對我國的啟示［J］.城市問題，2004，23（2）：71-74.［Long Fei. Urban Governance Experience of Western Countries and Its Inspiration to China ［J］. Urban Problems, 2004, 23（2）:71-74.］

［12］陳銀蓉，梅昀.科學發(fā)展觀與新時期土地利用規(guī)劃修編［J］.中國土地科學，2005，19（3）：3-8.［ Chen Yinrong, Mei Yun. Scientific Development Idea and the Revision of Land Use Planning in the New Period ［J］. China Land Science, 2005, 19(3): 3-8.］

［13］岳云龍.從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理：事業(yè)單位改革的目標取向及路徑選擇［J］.中國行政管理，2008，（4）：36-38.［Yue Yunlong. From Traditional Management to Modern Governance：The Targeted Goals of Public Service Units Reform and Approaches ［J］. Chinese Public Administration, 2008, (4): 36-38.］

［14］韓青.空間規(guī)劃協(xié)調(diào)理論研究綜述［J］.城市問題，2010，（4）：28-31.［Han Qing. Literature Review of Spatial Planning Coordination ［J］. Urban Problems, 2010, (4): 28-31.］

Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

篇10

一、充分認識土地利用總體規(guī)劃修編工作的重要性

過去人們常說，“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”，規(guī)劃一般不引起人們的重視。但現(xiàn)在不一樣了，規(guī)劃的重要性越來越顯現(xiàn)出來，特別是各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）主管土地工作的領(lǐng)導以及抓項目建設工作的同志，經(jīng)常參與征地工作，應該深知土地利用總體規(guī)劃的重要性。說它重要，主要有以下幾點：

第一，土地利用總體規(guī)劃涉及面大，應用范圍廣。大家知道，無論是單位搞建設、搞開發(fā)，還是個人建住房、搞生產(chǎn)，都需要用地，而用地就必須符合土地利用總體規(guī)劃。同時，如何掌握土地的資源現(xiàn)狀，如何預測未來土地需求，如何科學安排和協(xié)調(diào)各業(yè)用地，都需要土地利用總體規(guī)劃進行安排和落實。因此說，土地利用總體規(guī)劃涉及方方面面，其應用范圍甚至比經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃還要大，還要廣。

第二，土地利用總體規(guī)劃剛性強，威力大。國家實行土地利用總體規(guī)劃制度，目的就是要加強土地的用途管制。只有規(guī)劃為建設用地的地塊，才允許搞建設；規(guī)劃為一般農(nóng)田的就得搞農(nóng)業(yè)，不能搞建設；劃定為基本農(nóng)田的，絕對不能搞建設。使用土地要嚴格按照規(guī)劃進行，規(guī)劃的用地指標也不能突破，這些都是剛性的。除非法律規(guī)定的重點建設項目必須使用耕地的，可以使用一些耕地，可一般耕地要省政府批準，基本農(nóng)田要國務院批準，市級以下政府都沒有審批權(quán)。同時要按法定程序局部調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，但報批起來難度是非常大的。如果你違法占地，要追究占地和批地責任人的責任，輕者追究行政責任，重的要追究刑事責任。現(xiàn)在國家有各級土地監(jiān)察機構(gòu)和督查機構(gòu)進行執(zhí)法，還有多顆遙感衛(wèi)星在天上巡視，半年一出圖，哪里有微小的地貌變化都能清晰地顯示出來，瞞都瞞不住，捂也捂不了。

第三，土地利用總體規(guī)劃直接關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃，是對各業(yè)用地進行規(guī)劃和安排。一個地區(qū)的土地利用規(guī)劃做的好，規(guī)劃安排的科學合理，就有利于促進各業(yè)協(xié)調(diào)進步，有利于促進經(jīng)濟和社會事業(yè)快速發(fā)展；否則，如果規(guī)劃安排的不好，就難以保證各業(yè)用地需求，就會阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。

第四，土地利用總體規(guī)劃是對土地資源保護的有力保障。土地利用總體規(guī)劃是對土地利用宏觀上的控制，是土地用途管制的基礎(chǔ)。按照土地利用總體規(guī)劃利用土地，能使土地發(fā)揮最大的資源效益、經(jīng)濟效益和社會效益，減少和避免土地資源的浪費，有力地保護土地資源，實現(xiàn)土地節(jié)約和集約利用。土地利用總體規(guī)劃特別強調(diào)了保護耕地，對確保國家糧食安全有著重要的意義。

綜上所述，土地利用總體規(guī)劃極其重要，當前規(guī)劃修編工作必須引起我們的高度重視。各有關(guān)部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），要充分認識土地利用總體規(guī)劃修編工作的重要性，把規(guī)劃修編工作納入本單位重要議事日程，切實把這項工作安排好，落實好。

二、明確任務和標準，保證規(guī)劃修編工作的質(zhì)量

這次規(guī)劃修編工作的指導思想是：全面貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地、切實保護耕地”這一基本國策，堅持以人為本的科學發(fā)展觀，以服務于我區(qū)經(jīng)濟建設為根本出發(fā)點，堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則，妥善處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與資源保護、整體與局部、長遠與當前的關(guān)系，全面落實土地用途管制制度，大力提高土地利用率，促進土地集約利用和市場經(jīng)濟條件下的優(yōu)化配置，提高土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

規(guī)劃修編工作的基本原則是：一是堅持嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)建設占用農(nóng)用地的原則；二是堅持節(jié)約與開發(fā)并舉、以節(jié)約為主，提高土地利用效益的原則；三是堅持統(tǒng)籌安排各類、各業(yè)、各區(qū)域用地的原則；四是堅持保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地可持續(xù)利用的原則；五是堅持建設占用耕地與土地開發(fā)整理補充耕地的原則，確保耕地占補平衡，保持耕地問題基本穩(wěn)定。

土地利用總體規(guī)劃修編工作，涉及方方面面，是一項龐大的系統(tǒng)工程，絕不是某一個部門的事，是政府各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）必須履行的重要職責。在這次規(guī)劃修編工作中，各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）必須明確各自的工作任務：

（一）國土部門的工作任務。我們上一輪土地利用總體規(guī)劃的期限是1996-2010年，已即將到期，本輪規(guī)劃修編的期限是到2020年。整個規(guī)劃修編工作由國土部門來牽頭，任務是相當繁重的。國土部門還要具體搞好土地資源的評價，各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的調(diào)查，要開展土地利用戰(zhàn)略研究、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局研究以及耕地和基本農(nóng)田保護、節(jié)約集約利用土地等專題研究，還要編制規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件等等，工作量是非常大的。對此，國土部門要認真研究，抓好各項工作的落實。

（二）各相關(guān)部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）的工作任務。各相關(guān)部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），要把本單位的一些必要的行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、未來發(fā)展規(guī)劃以及用地需求情況調(diào)查好，預測準，并落好位。具體要按照國土部門的要求，由你們的專業(yè)人員與國土資源分局規(guī)劃修編辦公室共同操作。

這里需要說明的是，2004年末我們已經(jīng)作了一些基礎(chǔ)性的工作，各個部門都安排了專業(yè)人員，搞了一次初步的調(diào)查，上報了一些數(shù)據(jù)。但有許多部門報的數(shù)據(jù)很不準確，有的根本就不可用，還有的甚至連基本的數(shù)據(jù)都拿不出來。同時，隨著時間的推移，相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)生了很大變化，已不具有時效性，必須重新調(diào)查。這次在工作中，上報數(shù)據(jù)要認真核對，要求必須準確，不能應付糊弄。特別是未來發(fā)展數(shù)據(jù)，要讓你們的專業(yè)人員搞好測算，科學分析，領(lǐng)導要親自過問把關(guān)，把數(shù)據(jù)搞準確，并按要求及時報上來。【今后，土地利用總體規(guī)劃的宏觀管制功能將大大加強，用地審批完全要按規(guī)劃進行，不符合規(guī)劃的將很難批地。據(jù)國土部門講，這次規(guī)劃修編的各級規(guī)劃圖件，國家要求采取電子版數(shù)字化處理，并與國土資源部聯(lián)網(wǎng)。國土資源部從網(wǎng)上就可以全部掌握全國每一個地塊的規(guī)劃用途。批地時有一點違背總體規(guī)劃的都會被發(fā)現(xiàn)，差一點也不行。另外，由于國家直接控制，再像以前那樣大量的修改規(guī)劃是根本不可能的，區(qū)國土分局有再大的本事，跟省市的關(guān)系再好也沒用。這一點你們應該注意。這次規(guī)劃修編是一次機會，要認真預測好，規(guī)劃好，如果規(guī)劃不好，以后用地批不下來，就是你們各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門的責任?！?/p>

（三）規(guī)劃修編的標準及要求。前面我已講過，由于這個規(guī)劃實施后就要按此進行批地，搞的科學，對經(jīng)濟發(fā)展就有充分的保障，搞的不科學，對經(jīng)濟發(fā)展就會形成障礙。這就要求我們必須提高規(guī)劃修編工作的質(zhì)量，其標準就是各項利用指標綜合平衡要科學，規(guī)劃布局的確定要合理，落位要精準。對此，我們要有高度的超前預見性，做好科學論證，要克服上輪規(guī)劃的不足，根據(jù)新時期、新形勢下資源保護和經(jīng)濟發(fā)展的新要求，對上輪規(guī)劃進行全面、合理的調(diào)整，對新規(guī)劃進行科學的定位，以使新規(guī)劃更好地指導和控制今后規(guī)劃期間的土地利用，保障經(jīng)濟發(fā)展不受制約，土地資源得到有效保護，資源效益得到充分發(fā)揮。

土地利用總體規(guī)劃不是單項規(guī)劃，強調(diào)的是總體。我們?nèi)珔^(qū)總的幅員面積是一定的，一共是1677.42平方公里，去掉城鄉(xiāng)居民點和85%的基本農(nóng)田保護區(qū)以及不能被占用的林地等，發(fā)展空間十分有限。我們各業(yè)都要快速發(fā)展，都要大量用地，大家都爭這些地，用地的矛盾顯得十分突出。在規(guī)劃中如何照顧全面，整體協(xié)調(diào)，綜合平衡，科學布局，準確落位，是保證規(guī)劃質(zhì)量的功能所在和關(guān)鍵所在。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門在測算規(guī)劃期內(nèi)的未來用地時，一定要本著節(jié)約用地和保護耕地的規(guī)劃原則，實事求是地開展工作，不能呼天海地的上報計劃。因為空間有限，大家都要發(fā)展，指標不可能都給你。因此，我們要精心研究，提高預見性，盡可能達到準確落位。這次規(guī)劃修編，全區(qū)的規(guī)劃指標分配，由區(qū)政府來統(tǒng)一平衡；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）規(guī)劃的指標平衡、布局落位都由你們政府自己來定，定的合不合理是你們自己的事，以后批地再不符合規(guī)劃，誰也沒辦法。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）及各村的規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處統(tǒng)一向區(qū)政府報計劃、端盤子，同時在報用地需要計劃時，要根據(jù)輕重緩急程度排出先后順序，以便在區(qū)里平衡時統(tǒng)籌考慮。

三、強化措施，確保規(guī)劃修編工作順利進行

（一）要高度重視，加強領(lǐng)導。這次土地利用總體規(guī)劃修編工作，涉及今后相當一段時期的經(jīng)濟建設用地，是一項事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展大局的重要工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）和各相關(guān)部門務必高度重視，從現(xiàn)在起就要列入重要工作日程。因領(lǐng)導變化很大，區(qū)政府將調(diào)整土地利用總體規(guī)劃修編領(lǐng)導小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）也要抓緊成立或調(diào)整領(lǐng)導組織，配齊工作人員，并要有一名領(lǐng)導負責這項工作。各部門也要抽調(diào)得力人員和專業(yè)骨干，明確任務，落實責任，使這項工作有專人抓，有專人負責。

（二）要加強協(xié)調(diào)，密切配合。由于土地利用總體規(guī)劃涉及面廣，是多層次、多部門的系統(tǒng)工程，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各相關(guān)部門要根據(jù)發(fā)展計劃和遠景規(guī)劃，抓緊制定好自己的用地方案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各相關(guān)部門要與區(qū)修編辦公室緊密聯(lián)系，明確各自的任務和工作內(nèi)容，誰的任務誰負責，不準找任何借口和理由推拖，耽誤工作的區(qū)政府要追究責任。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門之間要相互配合，搞好協(xié)作，共同把這次土地利用總體規(guī)劃修編工作完成好。

（三）要嚴肅認真，保證質(zhì)量。鑒于土地利用總體規(guī)劃的極端重要性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門一定要嚴肅認真對待。對這樣一個長遠的、涉及全社會的重要規(guī)劃，不下大功夫、大力氣，不多動腦筋，不認真細致是無法保證質(zhì)量的。修編工作搞得科不科學、質(zhì)量高不高，直接關(guān)系到今后用地工作是否順利，對此我們大家都有責任，而且是歷史責任。因此，我們各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、各部門一定要本著對歷史負責，本著為官一任、造福一方的精神和態(tài)度，認真細致地把這項工作抓好抓實。