導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：宅基地?fù)Q房；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象的出現(xiàn)

最近幾年，隨著城市化的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，多個省市出現(xiàn)了“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象。所謂的“宅基地?fù)Q房”，通常是指農(nóng)民自愿以其宅基地，按照一定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)的房屋并遷入小城鎮(zhèn)居住。騰出的宅基地進(jìn)行復(fù)耕，節(jié)約下來的集體建設(shè)用地，經(jīng)過土地儲備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權(quán)出讓的收益來安置農(nóng)民和彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口。

基于《土地管理法》中關(guān)于集體建設(shè)用地和宅基地使用的限制性規(guī)定和“宅基地?fù)Q房”中涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的問題，中央和地方相繼出臺了一些規(guī)定，對其中涉及的城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)范。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的法律與政策規(guī)定

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作于2005年開始，并在全國部分地區(qū)試點。

國務(wù)院于2004年10月頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）；國土資源部于2005年10月頒布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)[2005]207號），并于2009年3月分別頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）。

1、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對農(nóng)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)作出了原則性規(guī)定：要加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地的原則，編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和規(guī)模。鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農(nóng)用地的必須依法辦理審批手續(xù)。禁止擅自通過“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。

2、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》對“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的含義作出了明確規(guī)定，所謂“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

3、《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》中對城鄉(xiāng)建設(shè)用地用地掛鉤流轉(zhuǎn)試點的基本要求、管理和操作流程均作出了規(guī)定。

第一，關(guān)于掛鉤流轉(zhuǎn)試點的基本要求。要嚴(yán)格依據(jù)土地利用的總體規(guī)劃，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田、促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用，要通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理。對掛鉤試點的規(guī)模進(jìn)行控制和管理，通過下達(dá)一定數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的周轉(zhuǎn)指標(biāo)來進(jìn)行。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項用于項目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)?？刂?，并在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

第二，關(guān)于掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)和項目區(qū)的管理。掛鉤試點的規(guī)模按國家和?。▍^(qū)、市）下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理。對于掛鉤周轉(zhuǎn)的指標(biāo)由省級國土資源管理部門根據(jù)試點市、縣及項目區(qū)情況提出申請，報國土資源部核定。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達(dá)試點?。▍^(qū)、市）后，由省級國土資源管理部門按項目區(qū)分解下達(dá)到各試點市、縣。

第三，關(guān)于掛鉤試點的條件和操作程序。掛鉤試點工作必須經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行開展試點工作。省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進(jìn)行審查，并批準(zhǔn)掛鉤試點省份。經(jīng)批準(zhǔn)的試點省級國土資源部門，依據(jù)試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區(qū)實施規(guī)劃，并進(jìn)行審查，建立項目區(qū)備選庫；根據(jù)項目區(qū)入庫情況，向國土資源部提出周轉(zhuǎn)指標(biāo)申請。國土資源部在對項目區(qū)備選庫進(jìn)行核查的基礎(chǔ)上，按照總量控制的原則，批準(zhǔn)下達(dá)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。市、縣國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態(tài)監(jiān)管，每半年將試點進(jìn)展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應(yīng)定期對本行政轄區(qū)試點工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。項目區(qū)實施完成后，由試點縣級國土資源部門進(jìn)行初驗。初驗合格后，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，并將驗收結(jié)果報部備案。

（二）部分因“宅基地?fù)Q房”事件受到廣泛關(guān)注的地區(qū)，如天津、四川、浙江等地也制定了當(dāng)?shù)氐年P(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的操作細(xì)則。

1、天津市制定了《天津市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規(guī)[2009]2號），其中強(qiáng)調(diào)了：要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對建設(shè)用地總量和布局的控制和引導(dǎo)。要以掛鉤試點周轉(zhuǎn)指標(biāo)安排建新拆舊規(guī)模，調(diào)控實施進(jìn)度，考核計劃目標(biāo)，確保項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低。掛鉤試點工作應(yīng)充分尊重群眾意愿，切實維護(hù)農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益。

2、四川省制定了《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（川國土資發(fā)[2008]68號），其中強(qiáng)調(diào)了項目區(qū)實施規(guī)劃必須符合土地利用總體規(guī)劃并與城市建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃相銜接。掛鉤項目與土地整理項目原則上實行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報、實施、驗收，組卷歸檔。掛鉤試點工作管理實行分級負(fù)責(zé)制。省國土資源廳負(fù)責(zé)對全省掛鉤試點工作的總體部署和組織管理。負(fù)責(zé)制定管理辦法，審批項目區(qū)實施規(guī)劃和方案，實施監(jiān)督檢查，組織項目區(qū)驗收。試點市（州）國土資源管理部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)掛鉤試點工作的具體組織實施。負(fù)責(zé)試點工作的管理與監(jiān)督，審查項目區(qū)實施規(guī)劃和方案，組織項目區(qū)初驗等工作。試點縣（市、區(qū)）國土資源管理部門負(fù)責(zé)編制項目區(qū)。實施規(guī)劃，制定工作計劃并具體組織實施，組織開展項目區(qū)竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于切實做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2009〕121號）和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）》（浙土資發(fā)〔2009〕37號），其中強(qiáng)調(diào)了組織實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，按照“先復(fù)墾、后置換”的原則，將農(nóng)村存量建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，該復(fù)墾耕地面積與土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地和未利用地進(jìn)行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復(fù)墾項目新增耕地面積的，新增耕地結(jié)余部分可用于其他建設(shè)項目的耕地占補(bǔ)平衡。省國土資源廳根據(jù)國土資源部下達(dá)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)、各市、縣（市、區(qū)）年度建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地任務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)賬冊余額和申報使用數(shù)量，編制各市、縣（市、區(qū)）年度城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)計劃，報省政府同意后實施。實施方案中擬安排的建設(shè)地塊需征收農(nóng)村集體所有土地的，應(yīng)同時擬訂土地征收方案，一并上報審批。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施方案和土地征收方案經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，由市、縣（市、區(qū)）政府負(fù)責(zé)實施土地征收，并依照有關(guān)規(guī)定組織實施土地供應(yīng)。

（三）2010年底，針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，國務(wù)院和國土資源部對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點進(jìn)行了規(guī)范。

國務(wù)院于2010年12月了《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)[2010]47號）、國土資源部于2011年2月了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治清理檢查工作方案》其中對建設(shè)用地增減掛鉤試點中亟需規(guī)范的問題作出了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)不能片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)；在推進(jìn)農(nóng)村新居建設(shè)和危房改造及小康示范村建設(shè)等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，必須納入增減掛鉤試點；不能突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)；不能盲目大拆大建和強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓和侵害農(nóng)民權(quán)益。

三、總結(jié)

筆者認(rèn)為，隨著城市化水平的不斷提高和市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，農(nóng)民的宅基地會越來越多的體現(xiàn)商品化的屬性，上述法律、法規(guī)和政策的出臺，對集體建設(shè)用地的高效利用起到了推動和促進(jìn)作用。而將農(nóng)民的宅基地納入整個建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也是未來建設(shè)用地市場發(fā)展的趨勢，雖然目前不宜在全國完全放開，但如果能通過試點來發(fā)現(xiàn)并處理好其中的土地規(guī)劃利用和農(nóng)民安置補(bǔ)償問題，在使作為生產(chǎn)要素的土地資源得到經(jīng)濟(jì)高效的利用同時又提升農(nóng)民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實現(xiàn)社會各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務(wù)所）

參考文獻(xiàn)

[1]何纓：《“宅基地?fù)Q房”模式的法律思考》，《山東社會科學(xué)》2010年第1期。

[2]楊魏欣：《“宅基地?fù)Q房”問題與對策分析》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2010年第4期。

篇2

在120平方米的宅基地上，建起了一座3層高、近400平方米的小洋樓。小洋樓點綴在青山綠水間，秀氣挺拔，分外漂亮。更令人高興的是，小洋樓臨近籃球場，籃球場旁邊是正在建設(shè)的村文化樓。2012年3月13日上午，站在自家剛建好的新房前，廣西富川瑤族自治縣柳家鄉(xiāng)洋新村茅刀源自然村村民盤虎滿心喜悅：“這簡直像做夢一樣?！?/p>

幾個月前，盤虎家的宅基地只有50多平方米。在這狹小的宅基地上建的舊房子，一家?guī)卓跀D著，生活非常不方便。

盤虎早有建新房的想法，但因宅基地太小而不能如愿。他跑過幾趟鄉(xiāng)里，吵鬧著要申請宅基地，但他的申請如泥牛入海。

盤虎說：“現(xiàn)在交了幾千元錢后，村里給了我120平方米的宅基地?！彼祚R加鞭，新房建好了，夢想實現(xiàn)了。

“交幾千元就可以不顧耕地保護(hù)政策了?”記者質(zhì)疑。

“并非這樣。”同行的柳家鄉(xiāng)黨委書記盤志求說，“沒動一寸耕地，而是采用了宅基地集體內(nèi)流轉(zhuǎn)的方式，重新規(guī)劃村莊，把‘空心村’擠實了?！?/p>

近幾年，富裕了的農(nóng)民大量另建新房。然而，新的問題隨之出現(xiàn)，很多村莊因缺少規(guī)劃、舊宅基地地塊小或太分散等因素，導(dǎo)致農(nóng)村居民點往往不能合理、有效地使用土地。新建住宅大部分集中在村外，而村內(nèi)卻存在著大量的空閑宅基地和閑置土地。茅刀源村就曾經(jīng)是這樣的“空心村”。盤志求說：“在‘空心村’里，說村不是村，有院沒有人，說地不是地，草有半人高。以前，茅刀源村的‘空心率’達(dá)80％之多?！?/p>

一個偶然的機(jī)遇，改變了茅刀源村。

2011年，正在修建的永州至賀州高速公路通過茅刀源村，村里得到了一筆高速路征地的補(bǔ)償款。

錢怎么花?分了，每人不過幾百元。鄉(xiāng)里和村委會經(jīng)過討論，決定將高速公路征地補(bǔ)償款用于宅基地的平整和村民舊房拆遷的補(bǔ)償，擠實“空心村”。很快，一個“三統(tǒng)一”的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方案出爐了。

統(tǒng)一整合：按照依法、自愿、公平、有償?shù)脑瓌t，將全村舊房、危房、布局不合理的房子以及零星分散的牲畜圈舍進(jìn)行拆遷，將舊宅基地收歸村集體統(tǒng)一整合。

統(tǒng)一布局：按照新農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，實行人畜分離，規(guī)劃建設(shè)村級小廣場、舞臺、道路以及綠化等一批基礎(chǔ)設(shè)施，以確保建設(shè)后大大改善村容村貌。

統(tǒng)一流轉(zhuǎn)：將舊宅基地整合規(guī)劃后。除去公共設(shè)施所需土地外。再根據(jù)村民原有的舊宅基地總面積重新分配，按照規(guī)劃在新分配的宅基地上建新房，有效解決了以往民居規(guī)劃不統(tǒng)一、建新房不建新村等問題，確保實現(xiàn)對土地的充分利用和對耕地的有效保護(hù)。

宅基地流轉(zhuǎn)方案出臺后，洋新村黨支部書記盤志榮和村兩委班子深入各家各戶了解村民的想法，做村民的思想工作。經(jīng)過半年多努力，每個村民都摁了手印、簽了字，方案于2011年初開始實施。很快，一塊約8500平方米的土地平整出來，涉及拆遷戶48家，拆遷款來自于高速公路征地的補(bǔ)償款和一部分集體經(jīng)費。

“整合的土地，按照多退少補(bǔ)的原則，重新分配給村民。”盤志榮說，如果村民要的宅基地比他原來的面積大，就得向村里交些錢。如果村民要的宅基地比他原來的小，村里再補(bǔ)償給村民一些錢。但為了整村統(tǒng)一，規(guī)劃最小面積不少于120平方米，最大不超過200平方米。

正是在這“三統(tǒng)一”下，盤虎圓了自己的夢。

與盤虎一樣受益的還有村民盤榮科，他有一座60多平方米的舊房子和2座豬欄房。“豬欄房離舊房200多米遠(yuǎn)，早幾年就想將豬欄房與鄰居的閑置地置換?！北P榮科說，但鄰居不愿意。而現(xiàn)在，實施宅基地流轉(zhuǎn)后，他只需向村委會交一定的錢就領(lǐng)到一份200平方米的宅基地。如今豬欄房與住房只幾步遠(yuǎn)。

茅刀源村有一位村民原來有3處閑置宅基地，但都因為太小而無法利用。經(jīng)過整合、重新分配后，雖然得到的宅基地面積比那3塊宅基地的總面積要小一些，但卻比其中任何一塊都大并實用。

篇3

為加快推進(jìn)我市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民持續(xù)增收，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展，按照《省人民政府辦公廳關(guān)于切實做好設(shè)施農(nóng)用地管理工作的通知》要求，現(xiàn)就切實做好設(shè)施農(nóng)用地管理工作通知如下：

一、積極支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，合理確定設(shè)施農(nóng)用地范圍

設(shè)施農(nóng)用地是支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的專項用地，各區(qū)政府在安排和管理設(shè)施農(nóng)用地中，要嚴(yán)格把握設(shè)施農(nóng)用地管理政策，合理確定設(shè)施農(nóng)用地范圍。依據(jù)國土資源部頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010—），設(shè)施農(nóng)用地是指直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地，凡符合黑政辦發(fā)〔〕19號文件規(guī)定范圍的生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地，均按農(nóng)用地管理，必須辦理設(shè)施農(nóng)用地審批手續(xù)。

在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)，因設(shè)施農(nóng)業(yè)項目發(fā)展需要，申請按建設(shè)用地使用土地的，可按建設(shè)用地管理，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

二、科學(xué)制定設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃，完善設(shè)施農(nóng)業(yè)布局

各區(qū)要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“因地制宜、適度集中、節(jié)約用地”的原則，合理安排設(shè)施農(nóng)用地。要引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營者盡量利用荒山、荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，盡量不占或少占耕地，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田。確需占用耕地的，應(yīng)盡可能占用劣質(zhì)耕地，避免占用優(yōu)質(zhì)耕地，同時通過工程、技術(shù)等措施，盡量減少對耕作層的破壞。附屬設(shè)施占用耕地的，生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)補(bǔ)充耕地政策規(guī)定，履行補(bǔ)充耕地義務(wù)。

設(shè)施農(nóng)用地使用期滿未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，或因生產(chǎn)經(jīng)營者自身原因終止用地行為的，生產(chǎn)經(jīng)營者要對生產(chǎn)設(shè)施占用的耕地及時復(fù)耕，對附屬設(shè)施占用的耕地及時復(fù)墾。負(fù)責(zé)復(fù)耕或復(fù)墾的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，必須在設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動終止用地之日起6個月內(nèi)完成且恢復(fù)到原有土地等級標(biāo)準(zhǔn)和耕作條件。

三、嚴(yán)格集約節(jié)約用地，控制用地規(guī)模和使用期限

進(jìn)行工廠化作物栽培的，附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模的5%以內(nèi)，最多不超過10畝；進(jìn)行規(guī)?；N植的，附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模的3%以內(nèi)，最多不超過20畝；進(jìn)行規(guī)模化禽畜養(yǎng)殖的，附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模的7%以內(nèi)，其中規(guī)?；B(yǎng)牛、養(yǎng)羊的附屬設(shè)施用地規(guī)模比例控制在10%以內(nèi)，最多不超過15畝；進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖的，附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模的7%以內(nèi)，最多不超過10畝。

設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)中，生產(chǎn)設(shè)施確需配套建設(shè)簡易生產(chǎn)看護(hù)房的，其單體占地面積不得超過30平方米，看護(hù)房不得建二層及二層以上（含地下室）。在耕地上進(jìn)行農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的，如種植蔬菜等非工廠化的大棚用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范疇，仍然按耕地管理，可以配套建設(shè)簡易生產(chǎn)看護(hù)房，單體占地面積應(yīng)控制在15平方米以內(nèi)。

現(xiàn)代化農(nóng)場建設(shè)過程中，對原以生產(chǎn)隊、分場為生產(chǎn)單位計算安排的糧食烘干、晾曬設(shè)施和生產(chǎn)機(jī)械停放、保管場地等附屬設(shè)施用地，按服務(wù)的種植面積核定用地規(guī)模，集中安排用地，原則上不超過每畝1平方米。

設(shè)施農(nóng)用地的使用期限，按照有關(guān)部門批準(zhǔn)的設(shè)施農(nóng)業(yè)項目生產(chǎn)經(jīng)營期限或農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)期限確定，但原則上不得超過15年。同時不能超過剩余土地承包經(jīng)營權(quán)期限或土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限。

四、嚴(yán)格設(shè)施農(nóng)用地審批條件，規(guī)范報批程序

設(shè)施農(nóng)用地審批應(yīng)在依法、規(guī)范的前提下，遵循便民原則，嚴(yán)格審批管理。

（一）審批條件

1、符合土地利用總體規(guī)劃或者設(shè)施農(nóng)用地專項規(guī)劃，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田；

2、符合國家和省規(guī)定的設(shè)施農(nóng)業(yè)項目的用地規(guī)模和使用期限；

3、生產(chǎn)設(shè)施涉及占用耕地的，已擬定耕地保護(hù)方案；附屬設(shè)施涉及占用耕地的，已完成補(bǔ)充耕地任務(wù)；

4、設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營者擬定設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)方案，并與集體經(jīng)濟(jì)組織及承包農(nóng)戶簽訂經(jīng)營用地協(xié)議。如涉及集體土地經(jīng)營承包權(quán)流轉(zhuǎn)的，還需與集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同；

5、設(shè)施農(nóng)業(yè)項目涉及占用草原、水面、灘涂、林地等的，已征得相關(guān)部門同意。

（二）審批程序

1、用地申請。設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者申請設(shè)施農(nóng)用地的，經(jīng)土地所在村集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，持下列材料，向市國土資源管理部門提交用地申請：

（1）設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)方案；

（2）用地協(xié)議（協(xié)議中需要載明土地使用年限、土地用途、補(bǔ)充耕地、土地復(fù)墾、交還和違約責(zé)任等內(nèi)容）；

（3）土地承包經(jīng)營權(quán)證書、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同等；

（4）用地平面布置圖；

（5）規(guī)劃、環(huán)保等相關(guān)部門批準(zhǔn)文件；

（6）農(nóng)業(yè)部門對設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)必要性與可行性、承包土地流轉(zhuǎn)合規(guī)性與合理性以及生產(chǎn)經(jīng)營者農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力和流轉(zhuǎn)合同的審核意見；

（7）涉及畜牧養(yǎng)殖的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，出具市畜牧管理部門的意見；

（8）其他相關(guān)部門意見。

2、項目審查。市國土資源管理部門受理用地申請后，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，并對用地申請條件、用途、規(guī)模、選址以及土地流轉(zhuǎn)、復(fù)墾措施、補(bǔ)充耕地等內(nèi)容進(jìn)行審核。對符合設(shè)施農(nóng)用地條件的，應(yīng)當(dāng)簽署審核意見，出具現(xiàn)狀調(diào)查界址圖（需標(biāo)明配套設(shè)施用途、用地面積、現(xiàn)狀、拐點坐標(biāo)等）并組織報批。

3、用地審批。市國土資源局依據(jù)農(nóng)業(yè)部門審核意見，對土地利用規(guī)劃、土地權(quán)屬和用途、用地面積、保護(hù)耕地措施、占用和補(bǔ)充耕地情況及復(fù)墾措施等內(nèi)容進(jìn)行審查。符合規(guī)定要求的，由國土資源部門報市政府批準(zhǔn)后，由國土資源部門下達(dá)設(shè)施農(nóng)用地批準(zhǔn)通知書。

國有農(nóng)副生產(chǎn)基地、林地的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，按上述要求施行。

五、切實加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展

篇4

一、嚴(yán)格土地管理，做到依法用地，合理用地

嚴(yán)格土地管理，加強(qiáng)土地執(zhí)法，做到依法用地，合理用地，尤其在村民建房、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和各項公益事業(yè)用地上實施強(qiáng)力引導(dǎo)，盡量少占或不占用耕地搞建設(shè)。農(nóng)村村民建住宅審批過程中，國土資源部門要做到“三到場”。 即：宅基用地申請受理后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要到實地丈量批放宅基地；農(nóng)民住宅建成后，要到實地檢查是否按批準(zhǔn)位置和面積使用土地。

二、嚴(yán)格規(guī)劃管理，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在土地管理中的龍頭作用

近年來，國土資源部門積極參與政府的宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”作用。在制訂實施土地利用總體規(guī)劃過程中做到合理劃定建設(shè)用地和耕地保護(hù)區(qū)，確保城市國有土地集約合理利用，使耕地占用數(shù)量得到有效保護(hù)，為盤活存量土地，控制新增用地，確保土地利用走內(nèi)涵挖潛之路。

三、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察

依法查處違法違規(guī)用地，開展清理閑置和浪費土地資源的專項行動，盤活建設(shè)用地存量，提高土地使用率，做到節(jié)約集約利用土地，從而減少在總量上對耕地和土地資源的占用，以實現(xiàn)耕地總量不減少的保護(hù)目標(biāo)。

對未批先建、少批多占、邊批邊建的違法用地行為，要堅決依法查處。對未批先建的，要發(fā)現(xiàn)一起拆除一起，通過嚴(yán)格執(zhí)法整肅農(nóng)村用地秩序；實行“一戶一宅”制度，防止以分戶名義的“一戶多宅”。

四、盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地

根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)，按照集約用地的原則，制定舊村莊改造和零散住宅整理歸并的總體方案，并按計劃、分年度組織實施；要實行“建新退舊”制度，經(jīng)批準(zhǔn)新建住宅后，建房戶必須將原舊宅基地退出，逐步消滅散、亂、差的“空心村”。積極探索舊村改造、零散住宅整理歸并的途徑和方式，推廣成功經(jīng)驗。

五、嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各項建設(shè)節(jié)約集約用地

強(qiáng)化建設(shè)項目用地管理。堅持“以項目定用地、以投資額定用地量”的方針；編制項目建議書、可行性報告時，應(yīng)增加土地節(jié)約集約利用的土地置換實施方案。提高工業(yè)項目用地的投入產(chǎn)出率和集約利用水平。實行單位面積土地最低投資限額，工業(yè)項目單位面積土地的投資額不得低于規(guī)定的最低限額。鼓勵投資建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，嚴(yán)格限制單層建筑物，提高土地容積率。以合同形式明確集約用地各項權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任。上一年度供地率達(dá)不到70%的，不能申請辦理新報批手續(xù)。土地利用集約度不高、未達(dá)標(biāo)的，不得擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模。推進(jìn)土地市場化配置，建立節(jié)約集約用地的內(nèi)在機(jī)制。

集體建設(shè)用地使用權(quán)允許以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資（入股）等方式流轉(zhuǎn)，也可以設(shè)定抵押。嚴(yán)禁私自將集體農(nóng)用地和未利用土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買、租賃宅基地。不符合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的農(nóng)民集體建設(shè)用地，不得以流轉(zhuǎn)方式，再行確定給其他單位或個人使用，其地上建筑物、構(gòu)筑物，不得改建、重建、擴(kuò)建。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)依法簽訂合同。集體建設(shè)用地使用年限由土地所有者和使用者協(xié)商確定，但不得超過同類用途國有土地使用權(quán)出讓的最高年限。

集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的收益歸集體土地所有者或轉(zhuǎn)讓者，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，應(yīng)專項用于農(nóng)民集體公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)。

六、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，全面落實節(jié)約集約用地責(zé)任

篇5

關(guān)鍵詞 糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈；合作社；風(fēng)險；應(yīng)對辦法；河南商水

中圖分類號 F252 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）02-0287-02

為落實糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈的工作部署，進(jìn)一步論證中化集團(tuán)配合農(nóng)業(yè)部2014年試點推進(jìn)的糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈模式建立，切實為中化農(nóng)業(yè)板塊產(chǎn)品銷售開拓工作局面，對商水縣開展糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈試點專題調(diào)研?？傮w來看，在商水縣開展糧食供應(yīng)鏈試點，既非常必要，又具備可行性，同時風(fēng)險可控，值得出臺細(xì)化方案并加快推進(jìn)（商水縣秋冬種準(zhǔn)備工作9月中旬即開始）。建議以調(diào)研論證的有關(guān)合作社為載體，推動以2014年冬小麥種植為起點，通過外貿(mào)信托助力的土地流轉(zhuǎn)（666.7 hm2左右）和財務(wù)公司助力的供應(yīng)鏈融資，中化農(nóng)業(yè)板塊開展種肥藥技一體化供應(yīng)和服務(wù)，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈在商水縣落地。

1 糧食供應(yīng)鏈開展的背景

1.1 政策導(dǎo)向

1月14日農(nóng)業(yè)部對外《2014年種植業(yè)工作要點》，其中的亮點是結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的形勢，本著機(jī)制創(chuàng)新的出發(fā)點，選擇10個高產(chǎn)創(chuàng)建整建制推進(jìn)試點縣展開糧食供應(yīng)鏈試點，首次明確將與農(nóng)資投入品企業(yè)和信托投資公司合作，開展糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈試點，探索我國糧食生產(chǎn)管理的新路徑。

1.2 能力所在

中化集團(tuán)具有融合種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資領(lǐng)域強(qiáng)大供應(yīng)組織能力，具有形成涉農(nóng)服務(wù)整體優(yōu)勢的最先導(dǎo)條件，是促進(jìn)這項工作試點成功的最佳企業(yè)載體。

1.3 壓力所迫

中化農(nóng)業(yè)板塊面對激烈的市場化競爭局面，在農(nóng)資行業(yè)產(chǎn)能過?，F(xiàn)狀和業(yè)績壓力下，急需進(jìn)行經(jīng)營轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大產(chǎn)品銷售規(guī)模。與此同時，我國糧食種植業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，也使得生產(chǎn)供應(yīng)鏈發(fā)展到了呼之欲出的時點。據(jù)此，堅定了以點帶面、促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收、為國家“三農(nóng)”建設(shè)貢獻(xiàn)自身價值的信念。

2 商水縣農(nóng)業(yè)概況

商水縣屬周口市，位于河南省東南部，地理坐標(biāo)為北緯33°，東經(jīng)114°，總面積1 314 km2，縣城與周口市連接，耕地面積8.8萬hm2，人口123萬人。

商水縣處于暖溫帶南部，屬于亞熱帶向暖溫帶過渡地區(qū)，季風(fēng)性半濕潤氣候。年均日照時數(shù)2 100 h，降水785 mm，無霜期223 d，最冷的1月平均氣溫0.2 ℃，最熱的7月平均氣溫27.5 ℃。

地形和水文：商水縣地處豫東平原，全縣地勢平坦無山丘，海拔在30～50 m，土壤有褐土、潮土、砂礓黑土3類，肥力中上，適種性廣，利于種植業(yè)的全面發(fā)展?？h內(nèi)河流較多，沙潁河、汾河、清水河在此流經(jīng)。淺層地下水充足，為2.3億 m3。富水區(qū)416 km2，中等水量區(qū)626 km2，合計占總土地面積的80%。無鹽堿等影響水質(zhì)的成分，適合農(nóng)業(yè)灌溉和人畜飲水。2015年夏天河南大旱期間，不到30 m深的機(jī)井基本能滿足灌溉需要。

商水是河南省第三糧食大縣，糧食外調(diào)量逾50%，2013年糧食產(chǎn)量125萬t。以冬小麥、夏玉米為主要作物，小麥面積8.0萬hm2，單產(chǎn)8 250 kg/hm2；玉米面積7.3萬hm2，單產(chǎn)8 250～9 000 kg/hm2。2015年小麥豐收，全縣單產(chǎn)9 075 kg/hm2，千畝示范方單產(chǎn)11 475 kg/hm2（周麥26）；一些地方還種有大豆、芝麻、花生、蔬菜、紅薯、藥材等作物。種植大戶領(lǐng)辦且運(yùn)營正常的合作社700余家，家庭農(nóng)場100家。全縣土地流轉(zhuǎn)逾1.33萬hm2。種植合作社除流轉(zhuǎn)外，一般對農(nóng)戶種田開展托管服務(wù)，費用為3 000元/hm2，除了種、肥、藥等物化投入外，開展農(nóng)機(jī)、打藥等全程服務(wù)。托管服務(wù)的面積占合作社流轉(zhuǎn)面積的比例超過50%，種糧合作社的小麥、玉米耕種收機(jī)械化率基本達(dá)到100%。因是全國產(chǎn)糧大縣，每年財政轉(zhuǎn)移支付8 000余萬元，其中定向用于種植業(yè)能力建設(shè)的1 500萬元，2013年開展了2萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)[1]。

3 商水縣農(nóng)業(yè)合作社情況及其需求

調(diào)研組結(jié)合現(xiàn)場調(diào)研共調(diào)研了12個合作社，均為種植大戶領(lǐng)辦的合作社，其流轉(zhuǎn)了一定規(guī)模的土地，并通過托管方式為社員耕地提供服務(wù)，有的提供種肥藥一體化供應(yīng)。

3.1 生產(chǎn)能力

12個合作社中，主營業(yè)務(wù)為糧食的為9個，合計經(jīng)營耕地面積2 507 hm2，最大的2戶為發(fā)達(dá)合作社（693.3 hm2）和天華合作社（666.7 hm2）。杜衛(wèi)遠(yuǎn)流轉(zhuǎn)了182.3 hm2耕地，為2013年度全國種糧大戶；天華合作社創(chuàng)辦人劉天華流轉(zhuǎn)了280 hm2耕地，為河南省種糧大戶，其領(lǐng)辦的合作社為全國農(nóng)民專業(yè)合作社示范社。領(lǐng)辦合作社的9位種糧大戶直接流轉(zhuǎn)的土地為1 253 hm2，另外1 247 hm2土地主要是入社農(nóng)戶交由種糧大戶托管的耕地。

除糧食合作社外，專營露地蔬菜種植的潤禾合作社經(jīng)營能力較強(qiáng)。吳彥林領(lǐng)辦的合作社流轉(zhuǎn)了113.3 hm2耕地，盡管其運(yùn)營不到2年，但由于其在香港、廣州、深圳有固定的進(jìn)出口銷售渠道，種菜基地全部建設(shè)了大田噴灌設(shè)施（投資15萬元/hm2以上），采用水肥一體化技術(shù)，種植終端客戶提供的廣東菜薹、水東芥藍(lán)、荷蘭豆、蘆筍、豆苗、奶白菜等，產(chǎn)品價格高，以菜薹為例，發(fā)貨價能達(dá)到12元/kg。合作社雇工300余人，每年生產(chǎn)周期自當(dāng)年3月初至12月末，2013年合作社營業(yè)收入680萬元，利潤34萬元，已進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展階段。按合作社規(guī)劃，潤禾農(nóng)業(yè)將利用未來幾年，發(fā)展成規(guī)模超666.7 hm2的全產(chǎn)業(yè)鏈供粵港澳精品蔬菜生產(chǎn)企業(yè)。其當(dāng)前資金需求是流動資金個別時期（如支付地租后）的100萬～200萬元短期融資需求；其3～5年發(fā)展的資金需求按照發(fā)展到666.7 hm2計，需要1億多元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。

3.2 主要種植結(jié)構(gòu)

9個種糧大戶中，冬季種植作物為小麥良種（種植面積1 900 hm2），或小麥（種植面積600 hm2）。2014年小麥?zhǔn)袃r為2.50元/kg（標(biāo)準(zhǔn)水分），杜衛(wèi)遠(yuǎn)種植小麥良種的效益為小麥?zhǔn)袃r基礎(chǔ)上加價約30%，可使種糧大戶獲得增值收益；調(diào)研表明，小麥良種的訂單農(nóng)業(yè)模式是實現(xiàn)糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈的前提之一。天華合作社開展了糧食銀行業(yè)務(wù)，具有存糧能力；同時為農(nóng)民提供服務(wù)，提高了農(nóng)民入社積極性，也有效增加了自身效益。9個種糧大戶中，夏季種植作物比較多元，主要為玉米（種植面積786.7 hm2）[2]。其次為大豆（種植面積726.7 hm2），再次為蔬菜、花生、紅薯等（種植面積約66.7 hm2）。許多種植大戶種植規(guī)模冬季較小，如劉天華夏季只在其流轉(zhuǎn)的土地上種66.7 hm2玉米和213.3 hm2大豆，其他逾333.3 hm2托管土地社員自由選擇種植作物（冬季則統(tǒng)一種植小麥良種666.7 hm2）。經(jīng)營較好的合作社推動了玉米等秋糧作物的入庫存儲，擇機(jī)在冬春出貨，比即時市場價高。

3.3 成本收益分析

據(jù)對發(fā)達(dá)合作社種植成本收益調(diào)查，種植大戶種植小麥良種、小麥和玉米的成本和收益見表1、2。

種植大戶和合作社小麥、玉米2季種植的種肥藥成本比普通種植者低30%～40%，這也是種植大戶規(guī)模經(jīng)營的一項收益。和一般農(nóng)戶相比，天華合作社聯(lián)系了下游糧食收購企業(yè)，開展訂單農(nóng)業(yè)。2014年是給茅臺酒廠做訂單，因為要從鄭州發(fā)貨，增加成本且運(yùn)輸不便，2015年改為向地處延津的西糧公司提供采用新麥26種植的優(yōu)質(zhì)麥，訂單價格比市場價高出0.2元/kg[3]。據(jù)此可以判斷，種植大戶開展種糧結(jié)合實現(xiàn)加價的訂單農(nóng)業(yè)模式是實現(xiàn)糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈的另一前提。

4 實施方案

4.1 當(dāng)前著力實施糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈試點A方案

以2014年秋冬種為起點，助力杜衛(wèi)遠(yuǎn)理事長牽頭的商水縣發(fā)達(dá)高產(chǎn)種植專業(yè)合作社為工作落地點，通過信托介入，幫助其實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)666.7 hm2；通過財務(wù)公司信貸，幫助其開展種肥藥供應(yīng)鏈融資。同時推動合作社使用中化農(nóng)業(yè)投入平臺（據(jù)調(diào)查，在商水地區(qū)，中種聯(lián)豐公司的AK58、中麥895小麥品種很適合，中種國際的中種8號、鄭單958很適合，中化化肥的復(fù)合肥品質(zhì)和表現(xiàn)也很優(yōu)異，當(dāng)?shù)囟加薪?jīng)銷商），推動實施中化“金融、種子、肥料、農(nóng)藥、技術(shù)”一體化的“五位一體”，實現(xiàn)“糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈”在商水縣的試點。

4.2 在A方案基礎(chǔ)上，豐富一個投資蔬菜產(chǎn)業(yè)的B方案

自啟動與周口市的合作開始，以吳彥林牽頭的蔬菜合作社對投資主體，向其開展貸款；或采取資本方式，由中種公司、中化化肥聯(lián)合向其注資，推動該模式在商水縣實施，按照此前的發(fā)展規(guī)劃，快速擴(kuò)張至666.7 hm2，并適時推動在周口市其他相關(guān)地區(qū)等地的復(fù)制。

5 風(fēng)險和應(yīng)對辦法

5.1 糧食生產(chǎn)能力是否具備和是否穩(wěn)定的問題

從調(diào)研情況看，是否選對適合的專業(yè)種植大戶，是“產(chǎn)融結(jié)合”打造的糧食生產(chǎn)供應(yīng)鏈能否取得成功的最關(guān)鍵因素。對于農(nóng)業(yè)以外的投資人開展糧食種植，如果沒有技術(shù)能力和經(jīng)驗印證，即使其資金量充足，但因為從事糧食生產(chǎn)和管理的人缺乏種植技術(shù)、管控經(jīng)營和上下游渠道，在產(chǎn)量方面可能會大幅縮水。種植大戶劉天華介紹，白象集團(tuán)在新鄭縣搞了數(shù)萬畝土地流轉(zhuǎn)的訂單農(nóng)業(yè)，因上述問題無法解決，導(dǎo)致小麥、玉米單產(chǎn)均低于4 500 kg/hm2，人工成本高且效率低下，第2年即入不敷出，被迫終止訂單，并以賠償3 900元/hm2的協(xié)商價取消了土地流轉(zhuǎn)。因此信貸和土地流轉(zhuǎn)信托必須依托已經(jīng)在種植上見到效益、正有強(qiáng)烈的擴(kuò)張意愿的大戶，方能提高成功率。如種植大戶杜衛(wèi)遠(yuǎn)，原本是農(nóng)場職工，2009年起流轉(zhuǎn)土地、領(lǐng)辦合作社啟動小麥良種繁育效益突出，土地流轉(zhuǎn)和托管面積因此每年分別增加約33.3 hm2和66.7 hm2[4]。

5.2 土地流轉(zhuǎn)價格較高的問題

流轉(zhuǎn)價格連年上升，近3年平均每年上漲1 500元/hm2，目前已達(dá)到14 400～18 750元/hm2。土地流轉(zhuǎn)的高成本，直接壓縮了種糧大戶的獲利空間，打擊了種植積極性。目前商水縣還未進(jìn)行土地確權(quán)，而預(yù)計推行這項政策時，可能遇到較大的困難。但這個好政策由于國家定了明確的調(diào)子，隨著政策部署，預(yù)計不久將在產(chǎn)糧大縣落地。事實上，正因為土地沒有確權(quán)，農(nóng)民流出土地的權(quán)益無法得到保障，導(dǎo)致商水縣土地流轉(zhuǎn)率僅20%左右。調(diào)研表明，此前土地租金每年上漲近1 500元/hm2的情況不會延續(xù)，之后的地租增長應(yīng)較為穩(wěn)定。

6 參考文獻(xiàn)

[1] 洪嵐，尚珂.我國糧食供應(yīng)鏈問題研究[J].中國流通經(jīng)濟(jì)，2005（2）：11-14.

[2] 崔曉迪，田源，程國宏.信息化的糧食供應(yīng)鏈管理[J].中國儲運(yùn)，2005（5）：50-51.

篇6

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村宅基地 農(nóng)戶訪談 制度創(chuàng)新

農(nóng)村宅基地管理制度是關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要制度，其管理制度改革日益受到重視。隨著我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化快速推進(jìn)，農(nóng)村人口大量進(jìn)城與大規(guī)模流動、土地資產(chǎn)價值日益顯現(xiàn)造成了宅基地違法用地普遍、閑置浪費大量存在、宅基地用益物權(quán)難以得到保障等問題。安徽省是我國的發(fā)源地，在農(nóng)村土地使用制度綜合改革方面積累了豐富的經(jīng)驗，具有繼續(xù)改革的基礎(chǔ)和條件，也有加快農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新的現(xiàn)實需求。因此，我們對安徽省不同區(qū)域的部分農(nóng)村進(jìn)行了農(nóng)村宅基地制度相關(guān)情況的調(diào)查研究。

一、農(nóng)村宅基地入戶訪談情況分析

綜合考慮地理、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鄉(xiāng)關(guān)系等因素，結(jié)合美好鄉(xiāng)村建設(shè)等情況，在安徽省選擇了五個調(diào)查區(qū)域，分別是皖北的亳州市譙城區(qū)、皖中的合肥市長豐縣、沿江地區(qū)的宣城市宣州區(qū)、皖西的六安市舒城縣及皖南的黃山市徽州區(qū)等地。我們對上述地區(qū)涉及7個區(qū)（縣）13個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）17個村（社區(qū)）123戶農(nóng)戶進(jìn)行了入戶問卷訪談，調(diào)查內(nèi)容包括三個部分：農(nóng)戶的基本情況，內(nèi)容涵蓋年齡段、文化程度、家庭人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)等；農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀，包括宅基地的數(shù)量、面積、取得等；農(nóng)村宅基地管理及改革需求，涉及宅基地規(guī)劃、申請、分配、退出、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)。

1、訪談農(nóng)戶的基本情況

從訪談戶家庭結(jié)構(gòu)、家庭主要收入來源、勞動力出外打工情況來看，有以下特點：第一，三代同堂比例高。五個區(qū)域中三代同堂比例最低是合肥市長豐縣39%，最高是黃山市調(diào)研區(qū)縣接近62%，宅基地分戶潛在需求大。第二，農(nóng)村勞動力大量外出，40歲以上的訪談對象占到一半以上。五個區(qū)域中亳州市譙城區(qū)、合肥市長豐縣及六安市舒城縣常年外出打工人數(shù)較多，占訪談總?cè)藬?shù)的40%以上；宣城市宣州區(qū)離土不離鄉(xiāng)型農(nóng)民工比例稍多，占訪談總?cè)丝诘?0%，主要分布在城郊或民營經(jīng)濟(jì)活躍的農(nóng)村；離土離鄉(xiāng)型農(nóng)民工占訪談總?cè)丝诘?8%，主要分布在偏遠(yuǎn)農(nóng)村；黃山市徽州區(qū)等調(diào)研區(qū)縣常年外出打工人數(shù)相對較少，僅占訪談總?cè)藬?shù)的12%。第三，打工收入已成為家庭主要收入來源。在亳州、六安、合肥等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱地區(qū)，打工收入占到了家庭總收入的50%以上；而宣城市和黃山市城郊和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，做生意、跑運(yùn)輸?shù)壬虡I(yè)收入比重則占到了近三分之一。第四，土地整治后農(nóng)村家庭總收入有所提高。合肥市長豐縣整治后的新村將耕地流轉(zhuǎn)，村民獲得流轉(zhuǎn)收益，同時勞動力也得以釋放進(jìn)城打工從而獲得較高的工資性收入。整治后的新村家庭年純收入在3萬元以上的占到了83%，而整治前的舊村家庭年純收入在2萬元以下的就占到了77%。

2、宅基地利用及管理情況分析

（1）城郊或集鎮(zhèn)的農(nóng)村宅基地利用更節(jié)約，政府或市場推動的宅基地流轉(zhuǎn)有利于提高宅基地使用效率。從不同類型的村莊來看，位于城郊的宅基地戶均面積最小，為116m2；其次是鄰近集鎮(zhèn)的宅基地，戶均面積183m2；位于偏遠(yuǎn)農(nóng)村的宅基地面積最大，戶均231m2。在偏遠(yuǎn)農(nóng)村土地整治后的集中居住區(qū)，戶均宅基地面積縮小到了100m2。另外，從農(nóng)村房屋及宅基地取得途徑來看宅基地實際使用面積，一類是本村村民申請或繼承取得的老宅基地，這一類所占比重在一半以上，宅基地面積多在半畝到一畝之間；二類是通過土地整治村集體統(tǒng)一規(guī)劃修建的房屋而獲得宅基地，宅基地面積一般不超過當(dāng)?shù)厥褂脴?biāo)準(zhǔn)；三類是外村村民花錢從本村集體手中購買地皮自建房屋。如某村村民在上世紀(jì)九十年代花3000元買了一塊臨街地皮，面積一般不超過半畝；四類是從農(nóng)村房屋交易市場取得。有的農(nóng)戶直接從開發(fā)商購買取得，還有的通過他人轉(zhuǎn)讓取得，面積多在200m2以內(nèi)，這一類多存在于城郊、經(jīng)濟(jì)活躍的農(nóng)村，有的房屋土地性質(zhì)已變更為國有?？偟膩碚f，后三類宅基地面積都要比第一類宅基地面積偏小。

（2）宅基地分配主要由村組決定，八成以上農(nóng)戶愿意集中居住。農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理通過土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)布點規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等實現(xiàn)，但微觀的宅基地建房秩序主要由村、組及國土所維持。從集中居住意愿來看，五個區(qū)域的訪談農(nóng)民意愿度都較高，有三個區(qū)域的訪談農(nóng)戶愿意去集中居住的比例在90%左右，另兩個區(qū)域的訪談農(nóng)戶愿意去集中居住的比例在80%左右。我們在亳州市譙城區(qū)某自然村走訪過程中，遇到一些村民一直跟隨調(diào)研人員表達(dá)希望盡快搬遷到新居的強(qiáng)烈意愿。該村是規(guī)劃中的新村地址，為修建新村已醞釀2年多，因“增減掛鉤”指標(biāo)不夠而多次停止建設(shè)工作，造成村民宅基地分戶需求不能滿足，有多戶是6―8人幾代住在一起，舊居不能拆遷，農(nóng)田種植受影響，村民眼紅周邊新村建設(shè)，意見很大。有一些農(nóng)戶提出了集中居住的要求，如舊宅拆遷補(bǔ)償各家標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，新居要帶小院，距離承包地不能太遠(yuǎn)。居住小區(qū)的垃圾、污水等配套設(shè)施要處理好。新居住點要有學(xué)校配套，與城市居民享受同等社會保障等。有少部分受訪農(nóng)戶明確表示不愿意，這類農(nóng)戶通常對現(xiàn)狀比較滿意，如近幾年剛修建了新房，或是在當(dāng)?shù)刈錾馇医?jīng)營狀況較好，還有一些是因為缺乏建房資金、集中居住區(qū)位置偏遠(yuǎn)等。

（3）宅基地超標(biāo)與閑置不同程度存在，一半以上農(nóng)戶在補(bǔ)償合理的條件下愿意退出宅基地。五個區(qū)域受訪農(nóng)戶對宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知度都比較低，舊村宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象普遍，農(nóng)村住房占地面積一般在幾十平米到一百多平米，加上庭院和附屬用房等，則基本超過了當(dāng)?shù)卣孛娣e標(biāo)準(zhǔn)。但從五個區(qū)域調(diào)查情況來看，一戶多宅現(xiàn)象并不多見。另外，每個村都少量存在宅基地閑置情況，主要原因是在城里買房生活、常年在外打工不回或是去路邊建房導(dǎo)致原宅基地閑置等等。從在城里買房情況來看呈現(xiàn)增長勢頭，訪談農(nóng)戶中除了皖西的六安市以外，其他四個區(qū)域均有去城里買房的情況，亳州、合肥、宣城、黃山四地舊村訪談農(nóng)戶在城里買房的比例在15%左右。當(dāng)問及在補(bǔ)償合理的情況下是否愿意將超標(biāo)或閑置宅基地退出，五個區(qū)域有一半以上訪談農(nóng)戶表示支持，最高為合肥市長豐縣愿意退還宅基地比例為75%。補(bǔ)償?shù)男问揭暻闆r而定，如果是換房，希望至少有200平米，有小院、停車庫，環(huán)境好；如果是現(xiàn)金補(bǔ)償部分農(nóng)戶提出要按國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，還有少部分農(nóng)戶則希望按市價進(jìn)行補(bǔ)償。不愿退出宅基地的以55歲以上老年人居多，還有部分農(nóng)戶擔(dān)心補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低而不愿退出。

（4）城郊或民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊宅基地流轉(zhuǎn)較多，多數(shù)受訪農(nóng)戶贊成放開宅基地流轉(zhuǎn)限制。集鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村一般沒有宅基地流轉(zhuǎn)發(fā)生，而城郊或民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊則相對較多，流轉(zhuǎn)的形式有開發(fā)商開發(fā)售賣房屋、村委會售賣沿街地皮、村民私下進(jìn)行房屋買賣和租賃等。從五個區(qū)域整體來看，受訪農(nóng)戶希望放開宅基地抵押和買賣限制比例在七成以上，但不同區(qū)域的農(nóng)民觀念有差別。集鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民對流轉(zhuǎn)普遍沒有概念，有一半受訪農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)自家的宅基地，要以此留作保障，贊成放開宅基地流轉(zhuǎn)限制的多為村干部或做生意的農(nóng)民。在城郊或民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，贊成放開宅基地流轉(zhuǎn)限制的農(nóng)戶在90%以上，有農(nóng)戶還提出流轉(zhuǎn)要限定在本市縣農(nóng)村居民范圍內(nèi)。不想流轉(zhuǎn)宅基地的農(nóng)戶大部分都認(rèn)為是問自家當(dāng)前有沒有宅基地流轉(zhuǎn)需求，對國家有關(guān)限制流轉(zhuǎn)的規(guī)定和放開流轉(zhuǎn)權(quán)利不清楚不理解，最典型的一個例子是，有個農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)自己的宅基地，但同意流轉(zhuǎn)別人的宅基地。關(guān)于農(nóng)村房屋抵押，90%的受訪農(nóng)戶希望有需要時可以辦理農(nóng)村房屋抵押，以滿足其在生產(chǎn)經(jīng)營過程中資金周轉(zhuǎn)等問題。

二、農(nóng)村宅基地管理存在的問題

1、宅基地規(guī)劃管理滯后，執(zhí)行效果差

安徽省對宅基地規(guī)劃管理主要通過鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃實現(xiàn)。在推進(jìn)農(nóng)村土地整治過程中，土地整治規(guī)劃對宅基地也起到了一定的管控作用。另外，在安徽省美好鄉(xiāng)村規(guī)劃中也會涉及到部分宅基地管理內(nèi)容。根據(jù)調(diào)研了解到目前規(guī)劃上存在的問題：第一，土地利用總體規(guī)劃將下達(dá)的新增建設(shè)用地規(guī)模基本用于城鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)建設(shè)，沒有預(yù)留農(nóng)村新增建設(shè)用地規(guī)模，致使實際中宅基地?zé)o規(guī)劃或不符合規(guī)劃。第二，編制村級土地利用規(guī)劃受技術(shù)、人力、財力等因素制約無法全面推開，有的地方甚至認(rèn)為村土地利用規(guī)劃沒有必要。第三，因缺乏科學(xué)性，更沒有實際考慮農(nóng)民需求，致使規(guī)劃執(zhí)行難。第四，土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃體系、美好鄉(xiāng)村規(guī)劃等銜接不夠。

2、宅基地計劃管理不能滿足農(nóng)民建房實際需要

根據(jù)國家相關(guān)文件要求，新增農(nóng)村宅基地建設(shè)用地應(yīng)納入土地利用年度計劃，各地在下達(dá)時要單列5%的宅基地農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)。但從安徽省執(zhí)行情況來看存在以下問題：5%的宅基地農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)不僅不能滿足農(nóng)民建房的需求量，而且往往被擠占挪用。由于沒有宅基地農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)，部分基層政府對宅基地基本是放任不管狀態(tài)，造成村民任意占地建房而無人問津。

3、宅基地報批程序繁瑣復(fù)雜

現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地審批使用原有建設(shè)用地的，由縣審批；占用農(nóng)用地的，由省及授權(quán)的市審批。對農(nóng)村宅基地占用的耕地，縣、鄉(xiāng)組織村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組進(jìn)行補(bǔ)充。從調(diào)研情況看問題主要集中在以下幾點：第一，農(nóng)民建房占用用地指標(biāo)，需要省級人民政府審批，審批時間過長，不適應(yīng)農(nóng)民建房隨時性和零散性的特征。第二，審批程序繁瑣，部門審批程序不協(xié)調(diào)。第三，補(bǔ)充耕地難，由村集體承擔(dān)補(bǔ)充耕地責(zé)任難以落實等。

4、缺乏宅基地退出機(jī)制

安徽省農(nóng)村宅基地退出的途徑主要是土地整治復(fù)墾退出和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤退出，補(bǔ)償?shù)男问揭话銥樽》堪仓?，屬于政府主?dǎo)型退出。這種退出方式宅基地退出效率高，耕地增加較多，節(jié)地效果明顯，但政策依賴度高，建設(shè)資金主要由政府部門解決，在法律制度、實際操作中還存在一些缺陷。第一，《土地管理法》對宅基地退出制度缺乏系統(tǒng)的規(guī)定。對可以收回的宅基地政策界限、收回程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，更缺乏引導(dǎo)村民主動退出宅基地的有效機(jī)制。第二，受宅基地只能在村小組內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制，難以對農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)登記頒證。宅基地退出多涉及到土地跨村流轉(zhuǎn)的問題，而不同集體經(jīng)濟(jì)組織間調(diào)換的宅基地，往往因為沒有法律依據(jù)而無法確權(quán)頒證。多數(shù)地方采取先將土地征為國有，再以國有建設(shè)用地劃撥或出讓給農(nóng)民，客觀上增加了宅基地置換成本，減少了農(nóng)民通過宅基地置換獲得的收益，制約了村莊集聚過程。第三，宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善。地方普遍以補(bǔ)償宅基地上的房屋為主，對宅基地的補(bǔ)償往往被忽視。第四，農(nóng)村宅基地退出與城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療、社保等銜接與轉(zhuǎn)化機(jī)制不健全。集中居住區(qū)建設(shè)對農(nóng)民的意愿需求考慮不足。

5、宅基地流轉(zhuǎn)限制并不能遏制實際需求

盡管現(xiàn)行政策文件對農(nóng)村宅基地使用權(quán)單獨流轉(zhuǎn)作出了明令禁止，但對因房屋流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并未限制，故實踐中宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象并未真正遏制，反而為隱形市場發(fā)展提供了土壤。從安徽實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，人口出現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，即城郊農(nóng)民向城市鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，山區(qū)、遠(yuǎn)郊農(nóng)民向城郊或近郊轉(zhuǎn)移。在轉(zhuǎn)移過程中宅基地財產(chǎn)功能的彰顯，事實上出現(xiàn)了大量社會需求。在宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺乏的情況下，不僅存在大量隱易，也使得農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象更加普遍，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模不減反增。另外農(nóng)房“隱性”買賣、隨意定價還容易引起經(jīng)濟(jì)糾紛，由于現(xiàn)實中出售住宅的所有收益歸個人所有，集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有者的權(quán)益得不到體現(xiàn)。

三、宅基地管理制度創(chuàng)新建議

根據(jù)十八屆三中全會精神，宅基地管理制度改革是在堅持宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民宅基地使用權(quán)，應(yīng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，與資源配置改革、戶籍制度改革、社會保障制度的完善同步協(xié)調(diào)，采取漸進(jìn)式改革而不是一步到位。根據(jù)農(nóng)戶調(diào)查反映情況及對宅基地管理中存在問題的分析，建議因地制宜地逐步推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新。

1、完善宅基地規(guī)劃管理制度

第一，編制村級土地利用規(guī)劃和宅基地專項規(guī)劃?？紤]安徽省農(nóng)村編制村土地利用規(guī)劃普通存在技術(shù)、財力、人力等實際困難，建議結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、美好鄉(xiāng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，安排專項資金開展編制村級土地利用規(guī)劃試點。另外，宅基地專項規(guī)劃作為村級土地利用規(guī)劃的分支，建議在安徽省各地推進(jìn)宅基地整理項目之前，首先編制好宅基地專項規(guī)劃。第二，分區(qū)域分類別推進(jìn)宅基地規(guī)劃管理。根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外、集鎮(zhèn)、偏遠(yuǎn)農(nóng)村不同區(qū)域，制定不同類型村莊規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略及不同的建房模式。要注意避免盲目推行集中居住。在皖北、皖中等地勢較為平坦、農(nóng)村房屋較為破舊的村莊，村莊集聚效果明顯，而皖南等山區(qū)丘陵地帶，戶均宅基地面積較小，過分強(qiáng)調(diào)集中不僅增加農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時間成本和經(jīng)濟(jì)成本，土地綜合整治效果也有限。第三，健全規(guī)劃編制管理機(jī)制。建立各方主體參與規(guī)劃編制的科學(xué)論證制度，提高規(guī)劃的科學(xué)性和實施效率，避免村莊集聚后出現(xiàn)新的“空心村”；協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃與村莊布點規(guī)劃、美好鄉(xiāng)村規(guī)劃之間的關(guān)系，探索一個部門主導(dǎo)、多個部門參與規(guī)劃編制的新機(jī)制，真正實現(xiàn)多規(guī)合一。

2、創(chuàng)新宅基地計劃管理方式

根據(jù)調(diào)研情況，提出兩種宅基地計劃指標(biāo)管理方案。第一種方案：取消宅基地用地計劃管理方式，主要通過規(guī)劃來控制宅基地總量。嚴(yán)格審查宅基地申請條件，只要是符合規(guī)劃、“一戶一宅”、面積標(biāo)準(zhǔn)的前提下，直接辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，不再實行計劃指標(biāo)管理。這種方案在基層國土資源管理部門有呼聲，也能滿足農(nóng)民建房需求。但前提是宅基地申請條件能在實際中被嚴(yán)格執(zhí)行，否則容易造成農(nóng)用地尤其耕地被大量占用，農(nóng)村宅基地規(guī)模很快達(dá)到規(guī)劃上限，國家對建設(shè)用地管理失控。第二種方案：改革現(xiàn)行宅基地農(nóng)轉(zhuǎn)用批次審批辦法，建立先使用后核銷制度。由縣級人民政府每年年初一次性申請辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批，年底提出年度新增村民宅基地需要的年度土地利用計劃核銷申請。這種方案在基層國土資源管理部門中呼聲較高，解決了每家每戶單獨分散申請難以一次批準(zhǔn)的問題，農(nóng)民建房能得到部分保障。由于宅基地仍有計劃指標(biāo)管理，從國家宏觀角度來看，建設(shè)用地能得到年度有效控制，也有利于保護(hù)耕地。但可能存在的問題是：年終核銷的量有可能大于年初申報的計劃；宅基地計劃指標(biāo)仍然得不到保障，出現(xiàn)批準(zhǔn)后無指標(biāo)核銷的局面。目前遼寧、廣西等地都已探索宅基地指標(biāo)先使用后核銷制度，證明了其存在的合理性。建議采取第二種方案，避免出現(xiàn)一放就亂的局面。

3、健全合理高效的審批監(jiān)管制度

十八屆三中全會要求“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理”，宅基地審批制度也應(yīng)按照這一精神確定其改革目標(biāo)及思路。建議：第一，調(diào)整審批權(quán)限。根據(jù)《決定》“對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理”，建議安徽省試點探索調(diào)整宅基地審批權(quán)限：一是利用存量建設(shè)用地的宅基地審批的，由現(xiàn)行的縣審批調(diào)整為鄉(xiāng)審批；二是宅基地占用農(nóng)用地的，由現(xiàn)行的省及授權(quán)的市審批調(diào)整為授權(quán)縣（區(qū)、市）政府審批，年底報市政府備案，有利于縮短報批時間，提高審批效率，使縣（區(qū)、市）政府負(fù)責(zé)宅基地占用農(nóng)用地后的耕地占補(bǔ)平衡。第二，簡化審批程序。對未打破村組界限集中建設(shè)的、移民搬遷等大范圍跨村集中建設(shè)的、利用存量建設(shè)用地的，減少申報環(huán)節(jié)，提高辦事效率。另外，對因鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、國土等部門間存在扯皮而影響審批時效的，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門建立聯(lián)合辦公機(jī)制。第三，確立由縣級人民政府負(fù)責(zé)耕地占補(bǔ)平衡。建立宅基地建設(shè)基金，該基金來源于本集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地收益和政府通過土地整理等轉(zhuǎn)移支付方式和部分新增費，專項用于舊宅基地復(fù)墾、占用農(nóng)地建住宅的占補(bǔ)平衡。

4、構(gòu)建農(nóng)村宅基地有償退出制度

（1）完善由政府主導(dǎo)的宅基地整體退出機(jī)制。一是為確?？绱褰M農(nóng)民宅基地能完成確權(quán)登記頒證，對于農(nóng)民因集中居住等涉及跨村跨組的，只要滿足以下條件就可實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)：跨村小組申請宅基地的本戶在原村小組無宅基地，符合“一戶一宅”的原則；經(jīng)坐落地集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上村民代表簽字確認(rèn)；申請跨村小組宅基地的家庭人員參與坐落地生產(chǎn)資料再分配需經(jīng)村集體討論決定等。二是合理制定宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的要求，除了補(bǔ)償?shù)厣辖ㄖ锛捌涓街锿?，還應(yīng)包括對宅基地的補(bǔ)償。三是建立宅基地節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)利益分配機(jī)制。構(gòu)建指標(biāo)交易平臺，增強(qiáng)村集體和農(nóng)戶個人在交易中的主導(dǎo)性，使指標(biāo)收益向其傾斜。四是充分考慮農(nóng)民生產(chǎn)、生活實際需要，逐步完善農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)。

（2）建立宅基地零星退出配套政策。根據(jù)調(diào)研了解，目前農(nóng)村存在四類零星、分散的可以有條件退出的宅基地：一是已移居城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)實現(xiàn)充分就業(yè)，并在城鎮(zhèn)擁有固定住所，原農(nóng)村宅基地長期閑置；二是主要勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)，但在城鎮(zhèn)沒有固定住所，農(nóng)村宅基地仍需繼續(xù)使用的；三是子女已移居城鎮(zhèn)，且年事已高基本無勞動能力的老人所擁有的宅基地；四是特殊群體如孤寡老人、五保對象的宅基地。第一種情況宅基地主動退出的愿望最為迫切；第二種情況如能進(jìn)行宅基地和城鎮(zhèn)住房進(jìn)行置換，并給予原農(nóng)村居民基本社會保障，同樣可以形成宅基地退出需求；第三、四種情況，通過以宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)換養(yǎng)老保險、以農(nóng)村住房置換中心社區(qū)住房，讓其老有所養(yǎng)，從而形成宅基地退出的原動力。建議：一是構(gòu)建宅基地退出經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制和約束機(jī)制。對于自愿退還閑置、多余宅基地的農(nóng)民，從耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費等費用中給予獎勵，零星退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與整體退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致。二是建立具有融資、管理、指標(biāo)流轉(zhuǎn)職能的農(nóng)村集體建設(shè)用地收儲、交易平臺，與整體退出節(jié)余指標(biāo)同樣進(jìn)入市場交易，允許節(jié)余指標(biāo)在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌交易，提高資金回收能力。三是確定宅基地退出與戶籍、土地承包經(jīng)營權(quán)相分離的原則，在宅基地退出后，根據(jù)退宅進(jìn)城和仍留在農(nóng)村居住的不同對象，建立住房、社保、就業(yè)等銜接政策。

5、開展農(nóng)村房屋抵押試點

宅基地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民權(quán)益的變化，需慎重對待?？紤]到安徽省農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，建立宅基地流轉(zhuǎn)市場尚不成熟，可先探索開展農(nóng)房抵押試點。從安徽省調(diào)研情況來看，一些地區(qū)城鎮(zhèn)周邊郊區(qū)及發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村在農(nóng)房抵押方面已經(jīng)具備一定的條件，可以選擇不同類型的一些地區(qū)開展試點，對農(nóng)房抵押做法進(jìn)行試驗，通過對比分析，總結(jié)建立農(nóng)房抵押管理辦法。

【參考文獻(xiàn)】

篇7

第二條依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T-），設(shè)施農(nóng)用地是指：直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。設(shè)施農(nóng)用地具體可分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地。

（一）生產(chǎn)設(shè)施用地是指在農(nóng)業(yè)項目區(qū)域內(nèi)，直接用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地。包括：

1、工廠化作物栽培中有鋼架結(jié)構(gòu)的玻璃或PC板連棟溫室用地等;

2、規(guī)?；B(yǎng)殖中畜禽舍（含場區(qū)內(nèi)通道）、畜禽有機(jī)物處置等生產(chǎn)設(shè)施及綠化隔離帶用地；

3、水產(chǎn)養(yǎng)殖池塘、工廠化養(yǎng)殖、進(jìn)排水渠道等水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地；

4、育種育苗場所、簡易的生產(chǎn)看護(hù)房用地等。

（二）附屬設(shè)施用地是指農(nóng)業(yè)項目區(qū)域內(nèi),直接輔助農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地。包括:

1、管理和生活用房用地：指設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必須配套的檢驗檢疫監(jiān)測、動植物疫病蟲害防控、辦公生活等設(shè)施用地；

2、倉庫用地：指存放農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)資、飼料、農(nóng)機(jī)農(nóng)具和農(nóng)產(chǎn)品分揀包裝等必要的場所用地；

3、硬化晾曬場、生物質(zhì)肥料生產(chǎn)場地、符“農(nóng)村道路”規(guī)定的道路等用地。

第三條設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按農(nóng)用地管理。

（一）興建農(nóng)業(yè)設(shè)施的，經(jīng)營者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案，并與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂用地協(xié)議。涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，應(yīng)先行依法簽訂土地流轉(zhuǎn)同。興建農(nóng)業(yè)設(shè)施占用農(nóng)用地的，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，其中，生產(chǎn)設(shè)施占用耕地的，生產(chǎn)結(jié)束后由經(jīng)營者負(fù)責(zé)復(fù)耕，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽訂復(fù)墾協(xié)議；

（二）附屬設(shè)施占用耕地的，由經(jīng)營者按照“占一補(bǔ)一”要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充占用的耕地。

第四條嚴(yán)格控制附屬設(shè)施用地規(guī)模，不得超越以下標(biāo)準(zhǔn)：

（一）進(jìn)行工廠化作物栽培的，附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模5%以內(nèi)，但最多不超過10畝；

（二）進(jìn)行規(guī)模化種植的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模3%以內(nèi)，但最多不超過20畝；

（三）規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內(nèi)（其中，規(guī)模化養(yǎng)牛、養(yǎng)羊的附屬設(shè)施用地規(guī)模比例控制在10%以內(nèi)），但最多不超過15畝；

（四）水產(chǎn)養(yǎng)殖的附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項目用地規(guī)模7%以內(nèi)，但最多不超過10畝。

第五條在以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項目以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷等用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，按非農(nóng)建設(shè)用地管理。確需建設(shè)的，必須符土地利用總體規(guī)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，因設(shè)施農(nóng)業(yè)項目發(fā)展需要，申請按建設(shè)用地使用土地的，可按建設(shè)用地管理，并依法辦理建設(shè)審批手續(xù)。

第六條設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、種植養(yǎng)殖等設(shè)施農(nóng)業(yè)項目布點規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田；確需占用耕地的，也應(yīng)盡量占用劣質(zhì)耕地，避免濫占優(yōu)質(zhì)耕地，同時通過工程、技術(shù)等措施，盡量減少對耕作層的破壞。

第七條農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地由經(jīng)營者提出申請，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報，縣政府審核同意。申報與審核用地按以下程序和要求辦理：

（一）經(jīng)營者申請。設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案，方案內(nèi)容包括項目名稱、建設(shè)地點、用地面積，擬建設(shè)施類型、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)和用地規(guī)模等。并與有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商土地使用年限、土地用途、補(bǔ)充耕地、土地復(fù)墾、交還和違約責(zé)任等有關(guān)土地使用條件。協(xié)商一致后，雙方簽訂用地協(xié)議。經(jīng)營者持設(shè)施建設(shè)方案、用地協(xié)議向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出用地申請。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依據(jù)設(shè)施農(nóng)用地管理的有關(guān)規(guī)定，對經(jīng)營者提交的設(shè)施建設(shè)方案、用地協(xié)議等組織國土資源、農(nóng)業(yè)等部門進(jìn)行審查。符要求的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)簽署審查意見，及時將有關(guān)材料呈報縣政府審核；不符要求的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)及時通知經(jīng)營者，并說明理由。

涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，經(jīng)營者應(yīng)依法先行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)同，并隨呈報材料一并上報縣政府。

（三）縣政府審核?？h農(nóng)委、畜牧水產(chǎn)、國土資源等部門應(yīng)分別對鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報設(shè)施農(nóng)業(yè)項目進(jìn)行審核，各負(fù)其責(zé)，各司其職?？h農(nóng)業(yè)部門重點就設(shè)施建設(shè)的必要性與可行性，承包土地用途調(diào)整的必要性與理性，以及經(jīng)營者農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力和流轉(zhuǎn)同進(jìn)行審核，簽署審核意見；縣國土資源部門依據(jù)農(nóng)業(yè)部門審核意見，重點審核設(shè)施用地的理性、規(guī)性以及用地協(xié)議。涉及補(bǔ)充耕地的，要審核經(jīng)營者落實補(bǔ)充耕地情況，做到先補(bǔ)后占。符規(guī)定要求的，由縣政府批復(fù)同意。

設(shè)施農(nóng)用地經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體監(jiān)督設(shè)施建設(shè)和用地協(xié)議的實施，縣國土資源部門做好土地變更調(diào)查、登記和臺賬管理等相關(guān)工作，縣農(nóng)業(yè)部門做好土地承包同變更和流轉(zhuǎn)同備案、登記等工作。

第八條經(jīng)營者要堅持農(nóng)地農(nóng)用的原則，按照政策規(guī)定和協(xié)議約定使用土地。設(shè)施用地不得改變土地用途，禁止擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)；不得超過用地標(biāo)準(zhǔn)，禁止擅自擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)?；蛲ㄟ^分次申報用地變相擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)模；不得改變直接從事或服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施性質(zhì)，禁止擅自將設(shè)施用于其他經(jīng)營。

第九條縣農(nóng)業(yè)部門應(yīng)切實加強(qiáng)經(jīng)營者農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、經(jīng)營行為和土地流轉(zhuǎn)同履行情況的監(jiān)管。

第十條縣國土資源部門、農(nóng)業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都應(yīng)將設(shè)施農(nóng)用地納入日常管理，建立制度，分工作，形成聯(lián)動工作機(jī)制。

縣國土資源部門會同縣農(nóng)業(yè)部門加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地批準(zhǔn)后的跟蹤監(jiān)管，督促指導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地的土地利用，及時做好土地變更調(diào)查登記和臺賬管理工作；

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督經(jīng)營者按照協(xié)議約定具體實施農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，落實土地復(fù)墾責(zé)任。

第十一條縣國土資源部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土所在土地巡查中要對設(shè)施農(nóng)用地開展巡查，對不符規(guī)定要求使用土地的，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告、早查處，及時糾正整改。

第十二條縣國土資源部門對于未經(jīng)審核同意的設(shè)施農(nóng)用地，要依法依規(guī)進(jìn)行處理。不符設(shè)施農(nóng)業(yè)用地規(guī)定的，要恢復(fù)土地原狀；符規(guī)定的，處理到位后確需用地的，按規(guī)定完善用地手續(xù)。

篇8

一、用地保障能力不斷提高

今年以來，面對經(jīng)濟(jì)下行的嚴(yán)峻形勢，我局堅持以穩(wěn)增長為首要任務(wù)，以項目為抓手，加快用地報批，提高工作效率，全力為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速增效提供服務(wù)保障。一是及時保障項目落地。上報省政府批準(zhǔn)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃942畝，為新莊雙盾環(huán)境、西渚養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、丁蜀海翼飛機(jī)等重點項目落地保障了空間。二是切實提高審批效率。將以往階段性的集中報批模式調(diào)整為常態(tài)化的日常報批模式，加強(qiáng)對上溝通協(xié)調(diào)，積極化解報批中的問題，壓縮對上報批周期；同時，進(jìn)一步簡化內(nèi)部流程，加快供地速度。1-6月份共申報9個村鎮(zhèn)批次和3個單獨選址項目，面積3689畝，目前已批準(zhǔn)2812畝；共供應(yīng)土地2891畝，其中工業(yè)用地510畝，經(jīng)營性用地1993畝，為拆遷安置房、城中村改造等民生項目以及國際石材城、陶瓷創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園等重點項目提供了用地保障。三是嚴(yán)格規(guī)范土地市場。編制了2015年度土地儲備計劃，申領(lǐng)2015年儲備土地融資規(guī)?？āＭ菩薪ㄔO(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易。加強(qiáng)建設(shè)用地批后全程監(jiān)管，批后巡查完成率在全省名列前茅，在市排第一位，有效遏制了閑置土地的產(chǎn)生。

二、耕地保護(hù)措施不斷加強(qiáng)

嚴(yán)格落實中央關(guān)于耕地保護(hù)的最新要求，更加注重規(guī)劃約束管控和耕地質(zhì)量保護(hù)，確保最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實處。一是推進(jìn)規(guī)劃調(diào)整完善。開展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料收集等前期工作。認(rèn)真編制“十三五”土地利用專項規(guī)劃。探索推進(jìn)西渚鎮(zhèn)“多規(guī)合一”試點，逐步推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃相互融合，為下一步在全市推開積累經(jīng)驗。二是推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。對全市基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)查，為下一步開展永久基本農(nóng)田劃定和零散基本農(nóng)田歸并探索路子。編制完成市2015年度高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)實施方案，落實了下達(dá)的11萬畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，占到整個大市年度任務(wù)量的82%。三是推進(jìn)土地復(fù)墾整理。按照《市政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范土地整治項目管理工作的實施意見》，專門下發(fā)《關(guān)于落實責(zé)任強(qiáng)化土地整治項目入庫管理的通知》，切實把好項目入庫關(guān)、施工關(guān)，確保項目實施質(zhì)量。今年共申報耕地占補(bǔ)復(fù)墾項目79個，目前已完成36個，新增耕地1338畝。申報掛鉤復(fù)墾項目11個、面積473畝，工礦廢棄地復(fù)墾項目8個、460畝。在徐舍鎮(zhèn)、西渚鎮(zhèn)開展同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點，方案已通過專家評審。

三、節(jié)約集約體系不斷完善

以《市政府關(guān)于貫徹節(jié)約用地“1236”戰(zhàn)略促進(jìn)節(jié)地水平產(chǎn)出效益“雙提升”的實施意見》為總綱，構(gòu)建節(jié)約集約用地“1+X”政策體系。一是深化差別化供地政策。重點保障民生項目、基礎(chǔ)設(shè)施和帶動轉(zhuǎn)型升級重大項目，一般工業(yè)項目和經(jīng)營性用地原則上通過盤活存量或有償使用調(diào)劑指標(biāo)予以保障，高能耗、低水平重復(fù)建設(shè)項目一律不予供地。二是建立產(chǎn)業(yè)項目評審評價機(jī)制。由發(fā)改委和我局牽頭，出臺了《關(guān)于建立新增建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)項目前期評審和后期評價機(jī)制的意見》，通過嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件、發(fā)揮規(guī)劃指標(biāo)管控、規(guī)范后期考核評價等措施，提升產(chǎn)業(yè)項目的質(zhì)量和效益。三是推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。出臺了《市集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點工作方案》，在土地使用權(quán)價格體系、招拍掛制度、統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓平臺、收益分配機(jī)制、彈性出租制度等方面開展研究。四是啟動工業(yè)性用地調(diào)查。經(jīng)信委和我局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于組織開展市工業(yè)性用地情況調(diào)查的工作方案》，全面摸清我市工業(yè)企業(yè)占地、規(guī)模、產(chǎn)出及稅收等情況，建立土地利用效率共享數(shù)據(jù)庫，探索“以地控稅”。五是啟動城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。市政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于做好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃方案編制工作的通知》，通過對低效用地再開發(fā)單元的改造，提高土地利用效率，目前各鎮(zhèn)正在開展方案編制。

四、礦產(chǎn)資源管理不斷規(guī)范

一是全面規(guī)范礦山開采秩序。繼續(xù)加大清潔化整治力度，對專用通道、開采公示牌、界樁界址、電子監(jiān)控等設(shè)施進(jìn)行檢查，確保順利復(fù)工。繼續(xù)加強(qiáng)開展“打非治違”專項整治，加強(qiáng)礦山現(xiàn)場動態(tài)巡查和月度監(jiān)理，上半年共組織檢查82人次。全市6家礦山企業(yè)、6只宕口開采情況基本正常。二是扎實開展環(huán)境恢復(fù)治理。今年以來，我們繼續(xù)對旅游風(fēng)景區(qū)內(nèi)及主要交通要道沿線露采礦山加大環(huán)境整治力度，重點做好大覺寺邊坡及湖父鎮(zhèn)鎮(zhèn)西路東側(cè)邊坡環(huán)境治理。目前大覺寺邊坡復(fù)綠工程已完成施工。三是切實加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治。下發(fā)了《市2015年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案》，組織開展重點防治區(qū)域的隱患排查，確立地質(zhì)災(zāi)害群測群防隱患點9個，完善群測群防組織，做好地災(zāi)明白卡發(fā)放、隱患點應(yīng)急預(yù)案編制工作。增加汛期巡查頻次，做好雨前、雨中、雨后現(xiàn)場排查，嚴(yán)格落實汛期值班、災(zāi)情速報制度。積極開展地質(zhì)災(zāi)害防治高標(biāo)準(zhǔn)“十有縣”創(chuàng)建。

篇9

過去30年，中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，伴隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，對農(nóng)村土地的需求量不斷增加。然而現(xiàn)階段我國建設(shè)用地的主要供給模式是依靠國家對土地進(jìn)行征收，在國家壟斷的土地征用模式下，集體建設(shè)用地在市場的規(guī)律下開始自發(fā)的流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地的隱性市場普遍存在，集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)造成了很多問題。同時集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。為了解決這一問題，國土資源部在安徽蕪湖、蘇州、廣東、南海等地進(jìn)行了試點，許多地方也相繼出臺了探索性的政策，并初步形成了自己的模式。接下來從集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)、政府和市場的關(guān)系、利益分配三個角度，針對其中的對蕪湖模式和南海模式進(jìn)行比較分析，在比較分析基礎(chǔ)上，總結(jié)其中的經(jīng)驗啟示。

二、模式分析

（一）政府主導(dǎo)的“保權(quán)讓利”模式：以蕪湖模式為例

1．蕪湖模式描述蕪湖市地處安徽省東南部，早在1999年，被國土資源部批準(zhǔn)在蕪湖建設(shè)全國第一個農(nóng)村集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。其實施方案的核心是，村集體擁有的土地所有權(quán)不發(fā)生變化，由各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)和統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。具體操作程序如下：試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制土地利用和集鎮(zhèn)規(guī)劃，劃分建設(shè)用地和一般農(nóng)用地；村集體組織通過簽訂流轉(zhuǎn)合同從農(nóng)民手中收回承包地，再流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立投資公司，把成片的土地開發(fā)形成建設(shè)用地，并采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等方式對轉(zhuǎn)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地進(jìn)行讓或出租；新的土地使用者繳納土地流轉(zhuǎn)收益；市、縣、鎮(zhèn)政府和土地所有者按1：2：5：2的比例對流轉(zhuǎn)收益和增值收益進(jìn)行分配（2002年后，市級不再參與分成，縣、鄉(xiāng)、集體經(jīng)濟(jì)組織分成比例為1：4：5）。

2．蕪湖模式分析從產(chǎn)權(quán)的角度來看，蕪湖模式突破了建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)以國家征收為前提的現(xiàn)狀，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在不改變集體所有權(quán)的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，所有權(quán)和使用權(quán)相分離，實行建設(shè)用地使用權(quán)有償、有期限、有流動制度。從政府和市場的角度來看，首先，政府為集體建設(shè)用地進(jìn)入市場創(chuàng)造了條件，蕪湖模式對集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)期限、價格、收益分配、流轉(zhuǎn)方式等具體程序做了比較明確的規(guī)定。其次，蕪湖模式是由政府主導(dǎo)的，主要表現(xiàn)在：第一，蕪湖模式是在政府規(guī)劃所確定的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，實行計劃管理、總量控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得寬松的規(guī)劃權(quán)。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的組織者和交易主體。土地的規(guī)劃、土地的組織、出租、轉(zhuǎn)讓、拍賣都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一進(jìn)行安排。第三，政府土地交易價格進(jìn)行嚴(yán)格的控制。從利益分配角度來看，縣、鄉(xiāng)、集體經(jīng)濟(jì)組織按照1：4：5的比例進(jìn)行利益分配，按地價對土地使用者或承包經(jīng)營者進(jìn)行補(bǔ)償。但是在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，政府給予農(nóng)民的補(bǔ)償與征地補(bǔ)償相當(dāng)。綜上所述，筆者認(rèn)為：蕪湖模式是“保權(quán)讓利”模式的典型代表，即在保持集體建設(shè)用地歸集體所有前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，突破了現(xiàn)行的法律法規(guī)。同時，蕪湖模式對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體程序的規(guī)定也為集體建設(shè)用地進(jìn)入市場提供了條件。但是蕪湖模式也有其不合理之處即地方政府是最大的受益者，農(nóng)民處于“無權(quán)利”的地位。主要表現(xiàn)在：第一，蕪湖模式使得地方政府干預(yù)農(nóng)村集體土地交易有了合法的依據(jù)。村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有者在土地交易中的收益預(yù)期受到地方政府的影響，農(nóng)民處于被動的“無權(quán)利”地位。第二，蕪湖模式實質(zhì)上是對經(jīng)濟(jì)利益重新進(jìn)行配置的制度，地方政府成為最大的受益者。第三，“村委會獲得了額外收益，相較于現(xiàn)在的制度安排下確定的收益，村委會的收益增加了，在土地承包之后，村委會原本不能再從農(nóng)民承包土地上得到收益，通過制度變遷，村委會不僅得到了征地補(bǔ)償，還獲得了額外收益。農(nóng)民則處于極其被動的地位?！钡谒模w建設(shè)用地會隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷擴(kuò)張而繼續(xù)升值，而農(nóng)民無法參與工業(yè)化與城市化進(jìn)程中土地升值部分的分配。

（二）南海模式：由地方推動的“土地股份制”

1．南海模式描述上個世紀(jì)80年代，珠三角地區(qū)大規(guī)模地招商引資，經(jīng)濟(jì)一片繁榮。隨著珠三角地區(qū)土地開發(fā)殆盡，投資商紛紛把視線轉(zhuǎn)移到珠三角周圍地區(qū)。廣東南海地處珠江三角洲腹地，便具有這一得天獨厚的優(yōu)勢，并且農(nóng)村有大量的土地可供開發(fā)，但是在土地的具體流轉(zhuǎn)方式這一問題上是存在爭議的。為了應(yīng)對工業(yè)化對土地的需求以及維護(hù)作為土地所有者的權(quán)益，南海農(nóng)民集體自發(fā)開創(chuàng)了土地股份制。具體辦法是把集體土地劃分成股份，對具有社區(qū)戶口的農(nóng)民進(jìn)行配股，按股權(quán)比例進(jìn)行分紅。土地的規(guī)劃、開發(fā)、出租與收益均由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行，集體經(jīng)濟(jì)組織成為了實質(zhì)上的土地經(jīng)營管理者，并且以村為單位成立了股份公司。股份公司的經(jīng)營純收入在扣除相關(guān)稅費后的49%作為土地分紅。在地方的集體建設(shè)用地市場的推動下，政府于2005年6月出臺《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》，正式允許省內(nèi)的集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場交易。

2．南海模式分析從產(chǎn)權(quán)的角度來看，南海模式?jīng)]有改變集體建設(shè)用地歸集體所有的性質(zhì)。并且地方政府減少了對產(chǎn)權(quán)的干預(yù)，一定程度上使得產(chǎn)權(quán)得到了更好的保障。政府和市場的關(guān)系來看，第一，政府正視了農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場的合理性，為其流轉(zhuǎn)提供了合法的渠道。第二，政府承認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)組織的土地產(chǎn)權(quán)收益主體和市場主體地位的合法性，擺正了政府的定位。土地流轉(zhuǎn)是土地所有者實現(xiàn)土地資本收益的渠道，屬市場主體之間的市場行為，政府不能直接干預(yù)交易，正能進(jìn)行監(jiān)督管理。從利益分配來看，“股份公司的經(jīng)營純收入，在扣掉完成國家稅收、上繳各種費用、彌補(bǔ)上年度虧損以及提留10%作為福利基金后，剩余的部分留51%作為發(fā)展基金和福利基金，另外49%作為土地分紅?！笔沟棉r(nóng)民分享到了土地流轉(zhuǎn)和土地增值所帶來的收益。綜上所述，筆者認(rèn)為：南海的土地股份制最大的特點就是政府減少了對產(chǎn)權(quán)的干預(yù)并且使得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收入集中在了集體的內(nèi)部，使得農(nóng)民可以分享土地升值帶來的利益。但是在制度實施的過程中也存在諸多的不完善。首先，這種以集體經(jīng)濟(jì)組織為主體經(jīng)營集體建設(shè)用地的辦法，也面臨困境。由于集體經(jīng)濟(jì)實力過于龐大，給集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和資金的有效管理帶來一些隱患。集體組織的當(dāng)家人的行為缺少制衡和監(jiān)督，出現(xiàn)了村干部，占用集體資金等行為等，影響了農(nóng)村社區(qū)的長期發(fā)展。其次，南海模式中土地是按規(guī)劃進(jìn)行流轉(zhuǎn)，該政策只是解決了存量集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問題，如果要增加建設(shè)用地，則要受到政府的年度指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡的限制。規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)取得了合法性，但是規(guī)劃區(qū)外的土地則遭受了不公平的待遇，規(guī)劃導(dǎo)致了各地集體經(jīng)濟(jì)組織土地發(fā)展權(quán)的不平等。

三、蕪湖模式和南海模式的比較

蕪湖模式和南海模式有著許多的不同之處，但是二者最大的不同集中在政府征地和建設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的利益權(quán)衡不同，表現(xiàn)出來即為兩種模式中政府介入市場的程度不同。

（一）政府和市場的關(guān)系

蕪湖模式中地方政府直接對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行干預(yù)，一方面政府為集體建設(shè)用地進(jìn)入市場創(chuàng)造了條件，但更重要的一方面則是政府干預(yù)了市場不僅影響了市場的資源的優(yōu)化配置，而且使得農(nóng)民處于無權(quán)利狀態(tài)，在利益分配中處于劣勢地位。在南海模式中,地方政府沒有對市場進(jìn)行直接的干預(yù)，退居到了監(jiān)督者的地位，認(rèn)識到了土地流轉(zhuǎn)是土地所有者實現(xiàn)土地資本收益的渠道，是土地使用權(quán)的交易，屬市場主體之間的市場行為，政府只能規(guī)范和監(jiān)管，不能直接干預(yù)交易。從而使得收益集中在了集體內(nèi)部，使得農(nóng)民分享到了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益。但是由于市場的潛在的缺陷，集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)的過程中也出現(xiàn)了管理不善、不平衡發(fā)展等問題，依然需要政府的政策規(guī)范。

（二）利益分配中農(nóng)民的權(quán)益保障

政府對市場的干預(yù)直接影響了土地產(chǎn)權(quán)帶來收益分配，改變了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。蕪湖模式下農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的土地產(chǎn)權(quán)被置換為接受征地補(bǔ)償權(quán)，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)織對農(nóng)村集體土地非農(nóng)收益的所有權(quán)由享有“權(quán)利”到“無權(quán)利”，農(nóng)民處于被動的無權(quán)利狀態(tài)。南海模式政府減少了對產(chǎn)權(quán)的干預(yù)并且利用股份制的形式使得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收入集中在了集體的內(nèi)部，使得農(nóng)民可以分享土地升值帶來的利益。

四、政策啟示

通過上述分析筆者總結(jié)出以下幾點政策啟示：

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關(guān)鍵詞 掛鉤政策；建設(shè)用地；土地整理；評價；河南洛陽；吉利區(qū)

中圖分類號 F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2011）13-0388-01

1 掛鉤政策實施過程中存在的問題

1.1 農(nóng)村居民點整理所需資金巨大

目前，河南省洛陽市吉利區(qū)“掛鉤”整理主要靠區(qū)人民政府先行投入，資金來源比較單一，這給地方財政帶來了巨大的壓力。因涉及拆遷補(bǔ)償、安置等經(jīng)費問題，這對于經(jīng)濟(jì)實力欠佳的吉利區(qū)來說，高效實施掛鉤政策的難度非常大。

1.2 農(nóng)村規(guī)劃相對滯后

整體規(guī)劃是農(nóng)村居民點建設(shè)宏觀調(diào)控的關(guān)鍵，但是目前大多數(shù)村莊都還沒有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。長期以來，在推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，農(nóng)村建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)劃僅局限于城市和城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，農(nóng)民建房無序進(jìn)行[1]。自全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)以來，對開始規(guī)劃的大部分農(nóng)村居民點規(guī)劃也僅是到中心村進(jìn)行規(guī)劃，沒有統(tǒng)一、合理、科學(xué)的規(guī)劃，村莊建設(shè)必會出現(xiàn)雜、亂、臟等情況，很難進(jìn)行有序地村莊整理。農(nóng)村規(guī)劃滯后在很大程度上在于農(nóng)村規(guī)劃的編制水平不高，同時規(guī)劃編制費用太高，鎮(zhèn)村難于負(fù)擔(dān)。

1.3 農(nóng)民權(quán)益得不到保障

國家規(guī)定了農(nóng)村居住用地人均不得超過150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超過了這個標(biāo)準(zhǔn)，超過部分是新增耕地的潛力部分。對超過的部分如何有效處理，是否應(yīng)給予補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償?shù)葐栴}目前都還沒有明確規(guī)范。在這些問題上，若地方政府操作不當(dāng)，很易侵犯農(nóng)民和農(nóng)村權(quán)益。另外，掛鉤項目通常是跨區(qū)域項目，這就須依靠政府的行政手段支持才能順利完成。然而在中國目前的現(xiàn)實條件下，較易忽視民眾的意愿。因農(nóng)戶長期生活在傳承區(qū)域，無形中便形成了特定的文化和社會生態(tài)，而其是否愿意搬遷、是否愿意接受家園環(huán)境改變，這些都是復(fù)雜的問題。

2 掛鉤政策高效實施的政策建議

2.1 改革集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度

掛鉤政策得以高效實施的關(guān)鍵在于要將農(nóng)地整治和土地合理流轉(zhuǎn)有機(jī)結(jié)合起來，從而為現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件，而高效農(nóng)業(yè)又為會農(nóng)戶帶來顯著的增收，這樣就會形成農(nóng)地整治、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展三者之間的一個良性循環(huán)過程，使農(nóng)地整治成為農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求[2]。因此，實施掛鉤政策最重要的便是改革集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，將整理后的土地出讓收益主要歸于農(nóng)民，并在有效規(guī)劃控制下給農(nóng)民參與工業(yè)化的空間。對政府主導(dǎo)的城市化作出一些利益的妥協(xié)，給農(nóng)民留一個分享級差收益的小空間。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分配關(guān)系目前還比較混亂，農(nóng)民個人的權(quán)益無法得到保障。因此，必須對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行改革，通過讓農(nóng)民從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中獲取好處而支持整理，這樣也更有助于吸引民間資金，緩解土地整理資金不足的問題。必須加強(qiáng)政府職能，完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度，改革集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，以進(jìn)一步推動農(nóng)村居民點的土地整理工作。

2.2 完善農(nóng)村居民點整理資金保障體系

在掛鉤政策的實施過程中應(yīng)建立科學(xué)、合理的資金保障體系。資金以政府投入為主，同時拓寬籌措資金的渠道。資金來源可以是政府財政直接投入資金、招商引資、公開招標(biāo)、政府投資公司入資以及當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處入資等。可積極聯(lián)合農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門，多方籌措、申報項目資金，綜合不同部門的專業(yè)意見，合理進(jìn)行溝、渠、路、林的配套規(guī)劃，在規(guī)劃項目完成后，積極聯(lián)系相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)到項目區(qū)內(nèi)投資高效農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)良，農(nóng)業(yè)企業(yè)投資意愿增強(qiáng)，而高效農(nóng)業(yè)發(fā)展給村民帶來的實惠又使村民從內(nèi)心增加了對土地整理的認(rèn)可，從而保證項目持續(xù)推進(jìn)[3]。另外，在“掛鉤”中可堅持“誰整理、誰受益”的原則，調(diào)動農(nóng)民集體開展土地整理的積極性，如通過減免稅費、改善居住條件等來促使其進(jìn)行土地整理。

2.3 統(tǒng)籌規(guī)劃，制訂高標(biāo)準(zhǔn)的村莊規(guī)劃方案

掛鉤政策有利于保護(hù)土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著城市化水平不斷提高，越來越多的農(nóng)業(yè)人口會離開農(nóng)村成為城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村空閑宅基地將越來越多。因此，必須加快村莊規(guī)劃，因地制宜地對居民點進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃布局，有序推進(jìn)掛鉤政策的實施[4]。針對規(guī)劃編制費用高的問題，可規(guī)定由區(qū)、鎮(zhèn)、村分別承擔(dān)費用份額，或出臺相關(guān)政策，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級資質(zhì)單位協(xié)助編報，再由市（區(qū)）統(tǒng)一把關(guān)。

2.4 探索整理后土地的產(chǎn)權(quán)歸屬和利益分配問題

對于掛鉤試點中復(fù)耕出來的土地，其產(chǎn)權(quán)還存在很多爭議，應(yīng)積極探索科學(xué)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。例如，應(yīng)該歸當(dāng)?shù)卣褂玫耐恋?，要有相?yīng)的法理基礎(chǔ)，對是否給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償、土地所有權(quán)的分配、利益分配等需要進(jìn)一步研究。

3 參考文獻(xiàn)

[1] 王君，朱玉碧，鄭財貴.對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式的探討[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007（8）：29-31.

[2] 朱紅波.深入開展土地整理的幾點思考[J].國土資源科技管理，2008，25（1）：134-136.