導(dǎo)語：如何才能寫好一篇行政監(jiān)督的基本功能，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

問：請介紹一下《行動方案》的制定背景？

電子招標(biāo)采購是指以數(shù)據(jù)電文形式，依托電子招標(biāo)采購系統(tǒng)完成招標(biāo)投標(biāo)交易、公共服務(wù)和行政監(jiān)督的活動。大力發(fā)展電子招標(biāo)采購是順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢、提高資源配置效率的必然要求，是深化招標(biāo)采購領(lǐng)域“放管服”改革、創(chuàng)新監(jiān)管體制機制的有力抓手，有助于以技術(shù)、管理和商業(yè)模式的創(chuàng)新帶動全行業(yè)的變革，培育發(fā)展新動能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國電子招標(biāo)采購應(yīng)用廣度深度不斷拓展，經(jīng)濟(jì)社會效益逐漸凸顯。各地區(qū)普遍反映，實行電子化招標(biāo)采購以來，交易效率大大提升，節(jié)資率明顯提高，市場競爭更加充分透明。

但與此同時，電子招標(biāo)采購仍然面臨著一些突出問題，主要是：發(fā)展不平衡，地區(qū)和行業(yè)認(rèn)識不盡一致，全流程電子化程度還不高，監(jiān)管電子化明顯滯后；運行不規(guī)范，有些平臺交易、服務(wù)和監(jiān)管職責(zé)不清，存在管辦不分、行政壟斷，交易平臺市場化程度不夠；資源不共享，系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息共享不夠，“信息孤島”問題依然突出等。這些問題制約了電子招標(biāo)采購在更廣范圍、更深程度的應(yīng)用發(fā)展。

為深入解決上述問題，加強統(tǒng)籌謀劃，明確發(fā)展目標(biāo)和方向，我們會同有關(guān)部門研究起草了2017―2019年“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購行動方案，以指導(dǎo)各地區(qū)、各行業(yè)全面推行電子化招標(biāo)采購，改革創(chuàng)新招標(biāo)采購交易機制、信用體系和監(jiān)督方式，實現(xiàn)招標(biāo)采購市場健康可持續(xù)發(fā)展。

問：請問《行動方案》對于發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購的總體考慮和要求是什么？

《行動方案》規(guī)劃了招標(biāo)采購與互聯(lián)網(wǎng)深度融合發(fā)展的時間表和路線圖，分年度提出了建立完善制度標(biāo)準(zhǔn)和平臺體系架構(gòu)，各類信息平臺互聯(lián)互通、資源共享，全面實現(xiàn)全流程信息化、智能化招標(biāo)采購的行動目標(biāo)。爭取經(jīng)過三年的努力，到2019年，覆蓋全國、分類清晰、透明規(guī)范、互聯(lián)互通的電子招標(biāo)采購系統(tǒng)有序運行，以協(xié)同共享、動態(tài)監(jiān)督和大數(shù)據(jù)監(jiān)管為基礎(chǔ)的公共服務(wù)體系和綜合監(jiān)督體系全面發(fā)揮作用，實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)向信息化、智能化轉(zhuǎn)型。

為實現(xiàn)這一目標(biāo)，《行動方案》強調(diào)了四項原則：

一是堅持政府引導(dǎo)，市場調(diào)節(jié)。政府方面要從發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、交易規(guī)則、安全保障、公共服務(wù)等方面，引導(dǎo)各類市場主體積極參與電子招標(biāo)采購平臺體系建設(shè)運營。同時，充分發(fā)揮市場機制作用，培育“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購內(nèi)生動力。

二是堅持互連互通、資源共享。依托電子招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)互聯(lián)互通，招標(biāo)采購全流程透明高效運行。加快電子招標(biāo)投標(biāo)系y與有關(guān)信息平臺的對接融合，推動市場大數(shù)據(jù)充分聚合、深入挖掘和廣泛運用。

三是堅持創(chuàng)新監(jiān)管、提高效能。充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管優(yōu)勢，實現(xiàn)平臺技術(shù)創(chuàng)新與監(jiān)管體制機制創(chuàng)新同步推進(jìn)，推動動態(tài)監(jiān)督和大數(shù)據(jù)監(jiān)管，強化事中事后監(jiān)管和信用管理，進(jìn)一步提高監(jiān)管效能。

四是堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)。強化頂層設(shè)計，發(fā)揮政府、行業(yè)組織和市場主體作用，統(tǒng)籌安排各項政策措施，通過典型地區(qū)、行業(yè)和平臺的創(chuàng)新示范，有計劃分步驟實現(xiàn)全地域、全行業(yè)、全流程電子化招標(biāo)采購。

問：加快電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)是推廣應(yīng)用電子招標(biāo)投標(biāo)的基礎(chǔ)，在指導(dǎo)推進(jìn)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)運營方面，《行動方案》作了哪些安排？

根據(jù)電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)三大平臺各自定位、發(fā)展實際和存在問題，《行動方案》明確了分類指導(dǎo)推進(jìn)的發(fā)展路徑。

關(guān)于交易平臺，要著力推進(jìn)市場化和專業(yè)化發(fā)展?！缎袆臃桨浮诽岢觯e極引導(dǎo)社會資本按照市場化、專業(yè)化方向建設(shè)運營電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺，滿足不同行業(yè)電子招標(biāo)采購需求，并促進(jìn)交易平臺在市場競爭中實現(xiàn)集約化發(fā)展。支持和鼓勵交易平臺通過優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，吸引非依法必須招標(biāo)項目自愿運用電子化招標(biāo)采購。交易平臺應(yīng)當(dāng)以在線完成招標(biāo)投標(biāo)全部交易過程為目標(biāo)，圍繞提高資源配置質(zhì)量和效率、降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本進(jìn)行功能設(shè)置，切實為交易主體服務(wù)，為行政監(jiān)督部門提供監(jiān)管便利。有關(guān)部門各機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對交易平臺實現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)公平競爭營造良好環(huán)境，不得設(shè)置市場壁壘。

關(guān)于公共服務(wù)平臺，要著力強化公共服務(wù)供給?！缎袆臃桨浮芬蟾鞯丶涌祀娮诱袠?biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺建設(shè)，實現(xiàn)對本行政區(qū)域內(nèi)電子招標(biāo)采購活動的公共服務(wù)全覆蓋。公共服務(wù)平臺應(yīng)當(dāng)立足“交易平臺樞紐，公共信息載體，身份互認(rèn)橋梁，行政監(jiān)管依托”的基本功能定位，免費提供依法必需的公共服務(wù)，并可以通過提供個性化增值服務(wù)等方式，建立平臺可持續(xù)運行機制。公共服務(wù)平臺不得具備交易功能。鼓勵公共服務(wù)平臺根據(jù)市場主體、社會公眾、行政監(jiān)督部門需要，創(chuàng)新拓展公共服務(wù)領(lǐng)域和內(nèi)容，不斷提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

關(guān)于行政監(jiān)督平臺，要著力提高行政監(jiān)管效能。與交易平臺和公共服務(wù)平臺相比，行政監(jiān)督平臺的建設(shè)相對滯后，有的還存在管辦不分、交易服務(wù)與監(jiān)管不分的問題?！缎袆臃桨浮芬蟾骷壵袠?biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，抓緊搭建電子招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督平臺，滿足在線監(jiān)管的需要。行政監(jiān)督平臺應(yīng)當(dāng)具備對招標(biāo)采購全過程進(jìn)行實時在線監(jiān)管等功能，不得與交易平臺合并建設(shè)和運營，也不得具備任何交易功能，保證在線監(jiān)督的獨立性和公正性。同時，行政監(jiān)督平臺應(yīng)當(dāng)開放數(shù)據(jù)接口，不得限制或排斥交易平臺、公共服務(wù)平臺與其對接交互信息。

問：在落實國務(wù)院“放管服”改革精神和要求方面，《行動方案》作了哪些有針對性的規(guī)定？

《行動方案》將推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域“放管服”改革作為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購發(fā)展的重點，明確要求各級招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督部門依托行政監(jiān)督平臺，探索擴(kuò)大招標(biāo)人自主決策權(quán)并強化相應(yīng)法律責(zé)任約束，加強對招標(biāo)采購活動的監(jiān)管和服務(wù)。針對行政監(jiān)督電子化滯后，政府部門之間數(shù)據(jù)不共享，電子招標(biāo)投標(biāo)存在線上線下“雙軌制”問題，要求加快互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的深度融合，實現(xiàn)政府部門之間數(shù)據(jù)共享，以行政監(jiān)督的無紙化推動招標(biāo)采購全流程的電子化，并提出了三個“凡是”的要求：凡是能實現(xiàn)網(wǎng)上辦理的事項，不得要求現(xiàn)場辦理；凡是能夠在線獲取的市場主體信息，原則上不再要求市場主體以紙質(zhì)方式重復(fù)提供；凡是能夠通過行政監(jiān)督平臺在線下達(dá)的行政監(jiān)督指令，原則上不再出具紙質(zhì)文件。充分運用電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)三大平臺整體功能，通過電子招標(biāo)采購全流程信息的動態(tài)記錄、留痕追溯、透明公開，推動招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督從事前審批、分業(yè)監(jiān)督，向事中事后、動態(tài)協(xié)同方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高行政監(jiān)督的針對性、有效性和規(guī)范性。

問：實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享是電子招標(biāo)投標(biāo)推進(jìn)中的難點問題，請問《行動方案》提出了哪些解決方案？

《行動方案》從推進(jìn)平臺對接和完善信息交互機制兩個方面，加強資源共享。一方面，推癰骷陡骼嗟繾誘斜暉侗杲灰灼教ê托姓監(jiān)督平臺以公共服務(wù)平臺為樞紐，實現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享。其中，交易平臺應(yīng)當(dāng)選擇任一公共服務(wù)平臺對接交互信息，并可依法直接與相應(yīng)的行政監(jiān)督平臺對接交互信息。公共服務(wù)平臺應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)的行政監(jiān)督平臺實現(xiàn)對接，并負(fù)責(zé)將交易平臺依法交互的交易信息、信用信息推送至相應(yīng)行政監(jiān)督平臺。下級公共服務(wù)平臺應(yīng)當(dāng)與上級公共服務(wù)平臺對接交互信息，鼓勵同級公共服務(wù)平臺之間互聯(lián)對接，逐步形成全國縱橫聯(lián)通的公共服務(wù)平臺網(wǎng)絡(luò)體系。同時，加強電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)與公共資源交易、投資、信用等信息平臺的互聯(lián)共享。

另一方面，強調(diào)要積極培育各類平臺主動交互信息的內(nèi)生動力，按照互利互惠原則，提供依法公開數(shù)據(jù)的交易平臺和公共服務(wù)平臺可以按照交互數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)類別和規(guī)模比例，分享集合數(shù)據(jù)使用權(quán)利和大數(shù)據(jù)分析成果運用的增值效益，促進(jìn)信息全網(wǎng)有序流動。

問：“互聯(lián)網(wǎng)+”強調(diào)大數(shù)據(jù)的挖掘和應(yīng)用，請問《行動方案》在此方面有何安排？

國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》要求，著力推進(jìn)數(shù)據(jù)匯集和發(fā)掘，深化大數(shù)據(jù)在各行業(yè)創(chuàng)新應(yīng)用。招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的交易數(shù)據(jù)和信用信息數(shù)據(jù)，不但能夠為招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)健康發(fā)展提供重要數(shù)據(jù)支持，也能夠反映宏觀經(jīng)濟(jì)運行情況。適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”趨勢，《行動方案》特別強調(diào)了交易大數(shù)據(jù)和信用信息的應(yīng)用。一是運用大數(shù)據(jù)理念、技術(shù)和資源，依托電子招標(biāo)投標(biāo)系統(tǒng)特別是公共服務(wù)平臺，依法高效采集、有效整合和充分運用招標(biāo)采購信息數(shù)據(jù)，為行政監(jiān)督部門和市場主體提供大數(shù)據(jù)服務(wù)。通過對招標(biāo)采購信息大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，為把握市場動態(tài)、預(yù)測行業(yè)趨勢和研判經(jīng)濟(jì)形勢提供研究支撐，為制定完善相關(guān)法規(guī)制度和政策措施提供決策支持，為甄別、預(yù)警違法違規(guī)行為，實行科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的智能化監(jiān)督提供重要依據(jù)。二是鼓勵各類電子招標(biāo)投標(biāo)平臺建立招標(biāo)投標(biāo)信用數(shù)據(jù)庫，按照客觀記錄、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、公開共享、用戶評價的原則，利用電子招標(biāo)投標(biāo)交易大數(shù)據(jù)動態(tài)生成招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)機構(gòu)等市場主體信用基本信息，并通過公共服務(wù)平臺和信用信息共享平臺進(jìn)行共享，為開展失信聯(lián)合懲戒和守信聯(lián)合激勵提供支撐，促進(jìn)招標(biāo)采購市場主體信用自律，引導(dǎo)誠信體系建設(shè)。

問：《行動方案》提出的政策措施如何落實？下一步還有哪些工作考慮？

篇2

關(guān)鍵詞：建筑工程 招標(biāo)投標(biāo) 法律法規(guī)行政監(jiān)管

中圖分類號：TU723.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

工程招投標(biāo)是一種競爭性的工程發(fā)包方式，我國自上世紀(jì)80年代將其引入工程建設(shè)領(lǐng)域，經(jīng)過近30年的不斷積累，已經(jīng)有了很大的發(fā)展，但是仍然有很多部完善的地方，因此，在建筑工程招投標(biāo)的實踐過程中還有很多問題，需要我們?nèi)ニ伎己徒鉀Q，以促進(jìn)我國建筑市場的健康發(fā)展。

我國建筑工程招投標(biāo)中存在的問題分析。

雖然近些年來國家頒布了關(guān)于建筑工程招投標(biāo)的一系列法律法規(guī)，但由于一些人無視法律的權(quán)威，導(dǎo)致實際管理執(zhí)行中存在障礙，使得我國建筑工程招投標(biāo)在實施過程中存在很多的問題。對于這些問題，可以從國家行政部門的管理和建筑招投標(biāo)相關(guān)各方這兩方面進(jìn)行分析。

1.1我國建筑工程招投標(biāo)管理方面存在的問題

1.1.1令出多門，多重領(lǐng)導(dǎo)的制約。目前，我國招投標(biāo)存在多頭管理的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。政出多門，必然造成建筑市場管理不統(tǒng)一。從行業(yè)的角度，自然形成各自為政，自己的隊伍自己投標(biāo)，自己的工程自己施工，行業(yè)管理變?yōu)樾袠I(yè)壟斷。

1.1.2相關(guān)行政監(jiān)管不力。從目前的實際情形來看，對于招投標(biāo)監(jiān)督管理部門而言，對招投標(biāo)進(jìn)行檢查、仲裁的規(guī)章制度尚不健全，而且其自身也受到多重領(lǐng)導(dǎo)，很多時候難以開展工作，監(jiān)督缺乏力度，監(jiān)督工作嚴(yán)重滯后。一些監(jiān)督主體只側(cè)重于形式和程序的監(jiān)督，對實體性內(nèi)容往往實施經(jīng)濟(jì)處罰的多，追究法律責(zé)任的少。違法違規(guī)行為付出的風(fēng)險成本低，而獲取的收益高，受利益驅(qū)動，必然會有人鋌而走險。

1.2我國建筑工程招投標(biāo)各方面存在的問題

1.2.1 陪標(biāo)現(xiàn)象：由于現(xiàn)今基本建設(shè)管理體制還沒有完全從“計劃”為中心轉(zhuǎn)移到以“項目”為中心.一些部門濫用權(quán)利，將建設(shè)工程內(nèi)定給某些施工單位中標(biāo)，其他單位只是陪襯；或者是投標(biāo)人之間進(jìn)行串標(biāo)，相互約定提高或壓低投標(biāo)報價，而獲取中標(biāo)資格，使招投標(biāo)成為徒具形式的空殼,無法做到公開、公平、公正.

1.2.2 承包單位轉(zhuǎn)包問題:“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象的存在是現(xiàn)今“豆腐渣工程”存在的一個根源。企業(yè)中標(biāo)后，直接轉(zhuǎn)包或違法分包給其他單位，從中收取管理費，以包代管，對工程質(zhì)量、安全不從事管理、不負(fù)責(zé)任。這種轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象，使得一些資質(zhì)不夠，沒有施工經(jīng)驗的企業(yè)，進(jìn)入施工現(xiàn)場，為質(zhì)量安全問題埋下隱患。

1.2.3 評標(biāo)辦法不夠科學(xué)，專家水平有待提高:目前我們還沒有建立起一套科學(xué)的評標(biāo)辦法，以至于有些單位，單純著重報價高低，且整個評分方法重定性評分，輕定量評分.專家評標(biāo)水平和職業(yè)素質(zhì)有待提高。

1.2.4 招標(biāo)機構(gòu)的行為有待進(jìn)一步規(guī)范:由于工程招投標(biāo)活動的監(jiān)管方式，已由審批管理依法改變?yōu)檫^程監(jiān)督，依法登記備案和對違法、違紀(jì)行為的查處，招投標(biāo)工程的操作都由招標(biāo)機構(gòu)來完成。由于我國招標(biāo)業(yè)務(wù)起步晚，招標(biāo)市場發(fā)育尚不完善，一些相關(guān)的配套制度還不健全，致使一些機構(gòu)在實際工作中缺乏自律，步入誤區(qū)，利用自己的特殊身份幫助業(yè)主選擇有傾向性的選擇中標(biāo)單位的結(jié)果。其次對于機構(gòu)的工作成果，還沒有一個很好的可操作、量化的評價標(biāo)準(zhǔn)。一些地方有形建筑市場與招投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)、中介組織與原有行業(yè)主管部門，明脫暗掛，仍然存在千絲萬縷的復(fù)雜關(guān)系，既影響了各自功能的發(fā)揮，也為某些政府部門個別領(lǐng)導(dǎo)干部利用招投標(biāo)之機進(jìn)行職務(wù)犯罪提供了便利條件。

2、導(dǎo)致我國建筑工程招投標(biāo)中存在問題的原因分析。

相對發(fā)達(dá)國家來說，我國實行招投標(biāo)機制時間較短，實施過程不規(guī)范，存在不少問題，而導(dǎo)致這些問題存在的原因是多方面的，不只是規(guī)章制度不完善的問題。招投標(biāo)過程中還有很多主觀的因素影響了我國建筑工程招投標(biāo)的規(guī)范性，主要可以從以下幾個方面進(jìn)行分析。

2.1我國建筑工程招投標(biāo)各種規(guī)章制度不夠完善。雖然它在一定程度上規(guī)范了我國的建筑工程市場，但對一些違法行為缺乏相應(yīng)的處罰條款，招投標(biāo)市場的信息服務(wù)、場所服務(wù)、集中服務(wù)等基本功能還不健全，相關(guān)的規(guī)定不夠完善，這些都制約了招投標(biāo)市場對遏制腐敗行為作用的發(fā)揮。

2.2評標(biāo)過程中評標(biāo)專家未能實現(xiàn)既定功能，招標(biāo)、投標(biāo)、定標(biāo)的關(guān)鍵是評標(biāo)過程，評標(biāo)人員的素質(zhì)和能否公正的逐項打分，直接影響著參與投標(biāo)的施工企業(yè)的命運，也影響著評標(biāo)的公正性，最后影響招標(biāo)、投標(biāo)、定標(biāo)的結(jié)果。由于存在著許多主觀的因素，評價專家可以根據(jù)自己的喜好在一定的范圍內(nèi)自由打分，這樣就客觀賦予了評委左右評標(biāo)結(jié)果的權(quán)力，從而給假招標(biāo)及違法招標(biāo)等提供了可乘之機。

2.3市場誠信體系不完善，信用觀念差，市場主體缺少行業(yè)自律，為了獲取高額利潤或不當(dāng)?shù)美?，常在招投?biāo)中進(jìn)行喪失職業(yè)道德的不誠信行為。

篇3

 

關(guān)鍵詞：中國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、法治保障

   

1　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)存在的主要問題及其原因

    1.1　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法問題

    我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)已取得不少成績，國家相繼制定、頒布、修訂了《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《水法》等一系列相關(guān)法律和法規(guī)。從地方來看，也有22個省（市、自治區(qū)）制定了農(nóng)業(yè)（生態(tài)）環(huán)境條例，但從全國而言，在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面仍然存在著綜合立法缺位和立法技術(shù)滯后等問題。

    1.1.1　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合立法缺位　國家對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)的內(nèi)容分別規(guī)定在農(nóng)業(yè)、森林、草原、礦藏、河流、土地、環(huán)境保護(hù)和水土保持等資源保護(hù)和污染防治法之中，這種分散立法與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有內(nèi)在的整體性和系統(tǒng)性特征不相適應(yīng)。早在1995年，全國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)研討會就已達(dá)成共識：頒布全國性農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)勢在必行，因為這將有效地保護(hù)和改善全國農(nóng)業(yè)環(huán)境，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和破壞，是強化農(nóng)業(yè)環(huán)境管理的法律依據(jù)，是保障城鄉(xiāng)人民身體健康，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的法律武器[1]。但時至今日， 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合立法依然缺位。

    1.1.2　立法技術(shù)滯后　“善法”是法治的必要前提，要制定出好的法律，需要通過民主、公開的程序進(jìn)行，必須反映廣大人民的意志并體現(xiàn)客觀規(guī)律[2]。全國性農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法的難產(chǎn)，與立法技術(shù)滯后密切相關(guān)。一方面，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法的民主性、公開性不夠。主要以政府部門起草為主，很少有公眾參與，其內(nèi)容也主要傾向于規(guī)定行政權(quán)的便捷行使，而很少關(guān)注如何增強行政執(zhí)法的民主性和開放性，對行政相對人的法定程序權(quán)益沒有引起足夠的重視[3]。另一方面，我國地方的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法仍過于原則，缺乏應(yīng)有的規(guī)范性和可操作性，以致有些空泛的規(guī)定和政策宣言式的規(guī)定無法執(zhí)行，從而嚴(yán)重影響執(zhí)法效果[4]。不少地方性法規(guī)條文只有行為模式，沒有相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定和具體的獎懲措施，處罰的自由裁量權(quán)過大，體現(xiàn)不出法律的威嚴(yán)[5]。這樣的法律離“善法”尚有距離。

    1.2　缺乏符合行政法治要求的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體制

    缺乏法治化的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體制更是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重的癥結(jié)所在，突出表現(xiàn)為，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置缺乏法定性，職能或缺位或重疊，導(dǎo)致執(zhí)法無效；行政執(zhí)法缺乏程序的控制和保障等。

    1.2.1　現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制存在缺陷　從行政執(zhí)法主體來看，一方面表現(xiàn)為機構(gòu)重疊，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的統(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門分層次的執(zhí)法體制下，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法主體林立（包括環(huán)境保護(hù)、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、國土資源、水利、統(tǒng)計、林業(yè)、海洋與漁業(yè)等部門），“各執(zhí)法部門之間的執(zhí)法權(quán)限也不甚分明，導(dǎo)致部門與部門之間經(jīng)常相互扯皮，爭權(quán)推責(zé)?！盵6] 在實踐中，各有關(guān)機關(guān)之間相互扯皮，相互推諉，出現(xiàn)各部門機關(guān)為了部門利益和地區(qū)利益，爭著管搶著管，甚至越權(quán)管理，導(dǎo)致執(zhí)法秩序混亂不堪的現(xiàn)象[5]。就在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部，行政執(zhí)法權(quán)分散于植物保護(hù)、種子、土肥、環(huán)境保護(hù)各個機構(gòu)中，形成了多元的執(zhí)法主體[7]。依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政主管部門主管農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，但目前由于各種原因，部分法定職能沒能落實到位，阻礙了農(nóng)業(yè)環(huán)保工作的正常開展[8]。另一方面又表現(xiàn)為機構(gòu)缺位。如：《福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第23條明確規(guī)定，縣級以上地方人民政府主管農(nóng)業(yè)的部門應(yīng)建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測和評價。至2003年該省在省、市、縣3級還缺乏一套完整的農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)及環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機構(gòu)和人員，以至出現(xiàn)污染事件時，未能及時發(fā)現(xiàn)，也未能及時制止[9]。

    1.2.2　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法缺乏程序的控制和保障　程序比目的更重要。沒有行政程序，行政職權(quán)就難以合法運作。行政程序的基本功能在于：擴(kuò)大公民行使參政權(quán)的途徑，監(jiān)督行政主體公平實施行政權(quán)，保護(hù)行政相對人的程序權(quán)益等[10]。實踐中，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法缺乏程序的控制和保障。主要表現(xiàn)在：一方面，在過分強化政府權(quán)力的同時，卻又缺乏有效的環(huán)境行政監(jiān)督機制。在幾乎所有的地方性農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法的相關(guān)條例中，管理者與被管理者，行政部門和公民（特別是農(nóng)民）的權(quán)利義務(wù)關(guān)系在法律上具有不平衡性，過多地確立和保護(hù)的是以維護(hù)政府權(quán)威及各部門利益，以保證政府集權(quán)和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制[4]。涉及政府農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)方面雖有一系列的應(yīng)然規(guī)定（表現(xiàn)為應(yīng)當(dāng)如何如何），但在法律責(zé)任的規(guī)定中卻找不到關(guān)于政府不作為或濫用職權(quán)時應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任的條款。實踐中，當(dāng)前地方政府、部門和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部損害群眾環(huán)境利益的行為，已經(jīng)成為國家環(huán)?？偩趾捅O(jiān)察部進(jìn)行查處的重點[12]。某些地方政府成污染幫兇[12]，這自然有違公平行政的法治原則。山西省和寧夏回族自治區(qū)人大常委會雖然早在1991年11月和1994年12月就已分別頒布了《山西省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》和《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例》，實際卻沒有得到有效執(zhí)行。農(nóng)業(yè)污染與生態(tài)破壞不僅已經(jīng)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厝罕姷纳硇慕】岛蜕鎇13]，事實再一次昭示古訓(xùn)“徙法不足以自行”的正確性。此外，公眾參與環(huán)境事務(wù)制度缺失，對公眾參與環(huán)境事務(wù)的范圍、方式、途徑等沒有具體的規(guī)定也影響了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的效果。

篇4

（廣東海洋大學(xué)法學(xué)院，廣東湛江524088）

摘 要：環(huán)境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權(quán)的補充而非替代，寄希望通過賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格以應(yīng)對環(huán)境管理公權(quán)力的不足是公益訴訟制度不能承受之重。環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)屬性、制度生成背景和民主價值取向內(nèi)在預(yù)設(shè)了環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然主體為公民個人和環(huán)保團(tuán)體。唯有將公民個人和環(huán)保團(tuán)體作為基本主體的制度設(shè)計才能實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的理性回歸。

關(guān)鍵詞 ：環(huán)境公益；環(huán)境公益訴訟；原告資格；行政職責(zé)；制度功能

中圖分類號：DF74

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-3933（2015）05-0123-10

收稿日期：2015 -01 -13 該文已由“中國知網(wǎng)”（www．cnki．net） 2015年4月8日數(shù)字出版，全球發(fā)行

基金項目：國家社科基金項目《生態(tài)利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；廣東省高校優(yōu)秀創(chuàng)新人才培育項目《廣東海洋外來物種入侵現(xiàn)狀及立法研究》（wym11091）

作者簡介：謝玲（1977-），女，湖南岳陽人，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院講師，博士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

一、問題的提出

環(huán)境公益訴訟作為一項能有效預(yù)防和救濟(jì)“對環(huán)境本身之損害”的法律制度，其構(gòu)建的必要性在學(xué)界已達(dá)成共識①。但環(huán)境法學(xué)界對于環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的核心問題——原告資格問題卻一直爭論不休。雖然2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》首次納入了公益訴訟條款，允許“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”就污染環(huán)境和侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為向法院提起訴訟；2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)一步明確了“法律規(guī)定的有關(guān)組織”提起公益訴訟的條件。但環(huán)保行政部門是否屬于“法律規(guī)定的機關(guān)”在此次修改中仍未明確，學(xué)界關(guān)于環(huán)保行政部門是否應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟原告的論爭并沒有隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺而平息。

曹樹青先生在《學(xué)術(shù)界》2012年第3期發(fā)表的《“怠于行政職責(zé)論”之辯——環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格之論見》一文（以下簡稱曹文）中，提出“環(huán)保行政部門的行政職權(quán)無論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看，都有與環(huán)境保護(hù)的實際需要相距甚遠(yuǎn)，賦予其公益訴訟原告資格是對環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制的缺陷的適度矯正?！痹撐娜骜g斥了環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格否定論，并從環(huán)境管理權(quán)的特殊背景的視角論證了賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格的合理性和必要性。該觀點在學(xué)界具有一定代表性，這種基于現(xiàn)實主義的考量也觸碰到了現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)運行的某些無奈，但筆者認(rèn)為曹樹青先生的論點是建立在對環(huán)境行政管理權(quán)理解的錯位和對環(huán)境公益訴訟本質(zhì)屬性的誤讀基礎(chǔ)之上的。時至今日，仍有不少學(xué)者極力主張應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格，甚至認(rèn)為“國家應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟第一順位的原告”②。鑒于此，筆者認(rèn)為仍有必要對曹樹青先生的論證進(jìn)行辨析，以期廓清迷霧，對環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建和完善有所裨益。

二、再辯“怠于行政職責(zé)”論

曹文認(rèn)為“否定環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的最大理由是賦予其原告資格將促使其怠于履行行政職責(zé)”，文章重點駁斥了“賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟資格將促使環(huán)保行政部門怠于履行行政職責(zé)”的觀點，并從我國環(huán)境管理權(quán)運行的特殊政治、經(jīng)濟(jì)、社會及體制背景和現(xiàn)實的角度，陳述了應(yīng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的理由。這些理由包括：（1）環(huán)保行政部門的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置不足。表現(xiàn)在立法上，環(huán)境立法對環(huán)境違法行為處罰力度小，且追究違法企業(yè)的環(huán)境行政責(zé)任無法彌補違法行為造成的所有環(huán)境損害，環(huán)保部門只能在行政手段之外尋求救濟(jì)；在執(zhí)法上環(huán)境行政執(zhí)法效率低下，認(rèn)為環(huán)保部門借助環(huán)境公益訴訟途徑，可以縮短冗長的環(huán)境行政執(zhí)法處理程序；環(huán)保部門沒有行政強制執(zhí)行權(quán)，行政職權(quán)被架空，環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有利于避開執(zhí)行難的問題。（2）環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)運行乏力。由于體制的原因，囿于地方政府的地方保護(hù)壓力，環(huán)保行政部門有力不能使，有力不敢使，因此環(huán)保行政部門依法向法院提起環(huán)境公益訴訟，借助法院的司法獨立地位，與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護(hù)。（3）環(huán)保行政部門對有些損害環(huán)境公益的違法行為沒有行政管理權(quán)。如跨區(qū)域污染損害問題、管理真空問題，因此，其提起環(huán)境公益訴訟是求司法“給力”。（4）在多個違法主體多種原因公私利益交融的復(fù)雜環(huán)境損害案件中，由于主體多元、關(guān)系復(fù)雜、公益私益交融，不適宜于單憑環(huán)境行政部門行政執(zhí)法方式解決，借助司法途徑能更公正、更有效的化解糾紛。（5）設(shè)置行政前置程序可以過濾“怠于行政職責(zé)”之訴。

以上理由看起來言之鑿鑿，但筆者認(rèn)為，從曹文陳述的以上理由均不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格的結(jié)論。要回答賦予環(huán)保行政部門原告資格是否將促使其怠于履行行政職責(zé)的問題，必須先思考以下問題：環(huán)保行政部門的環(huán)境執(zhí)法權(quán)乏力的原因何在？環(huán)境行政管理權(quán)“執(zhí)法資源不足”的真正原因是什么？賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格能否解決環(huán)境行政執(zhí)法不理想的現(xiàn)狀？如果不作理性地追問并進(jìn)行合符邏輯的推理，而將環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟描繪成是在窮盡環(huán)境行政職權(quán)之后的無奈之舉，則有替環(huán)保部門的某些行政不作為行為辯解、替某些行政執(zhí)法的不合理現(xiàn)象背書之嫌。

（一）從環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置不足的現(xiàn)實不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的結(jié)論

首先，現(xiàn)行環(huán)境立法對環(huán)境違法行為處罰確實存在力度小，環(huán)境違法成本低的問題，導(dǎo)致行政處罰難以發(fā)揮應(yīng)有的威懾作用。但環(huán)境立法存在的問題應(yīng)當(dāng)通過修改相關(guān)立法來完善，即應(yīng)當(dāng)在立法上加大對環(huán)境違法行為處罰的力度，新《環(huán)境保護(hù)法》引入按日計罰制度就體現(xiàn)了這一傾向，以避免反向刺激。

其次，當(dāng)環(huán)保行政部門窮盡行政處罰后仍無法觸及違法者之根本的情況下，環(huán)境損害民事賠償確實可以起到填補環(huán)境行政責(zé)任不足的功能。環(huán)境行政責(zé)任和環(huán)境民事責(zé)任雖然各自的價值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此現(xiàn)行法明確規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任之外不免除其他責(zé)任的承擔(dān)，故在行政責(zé)任之外追究違法者環(huán)境損害的民事責(zé)任是環(huán)境法正義價值的必然要求。但我們據(jù)此只能得出在行政處罰之外應(yīng)當(dāng)完善環(huán)境損害民事賠償責(zé)任的結(jié)論，卻并不能以此得出追究環(huán)境民事責(zé)任的發(fā)起者應(yīng)當(dāng)是環(huán)保行政部門的結(jié)論。

再次，認(rèn)為環(huán)保部門可以借助環(huán)境公益訴訟途徑以矯正環(huán)境行政執(zhí)法效率低下的論斷違背了最基本的法理常識。行政執(zhí)法最基本的原則之一是效率原則，而司法的最高價值追求是公平而非效率。相對于執(zhí)法而言，司法作為昂貴的社會資源一旦啟動則比執(zhí)法消耗的時間更長，司法不可能比執(zhí)法更有效率。更重要的是，行政執(zhí)法效率低下肯定是環(huán)境行政執(zhí)法本身出了問題，在行政執(zhí)法本身存在問題的情況下不去追究行政部門本身的責(zé)任，反而通過再賦予其公益訴訟原告資格以啟動運行成本更高的司法程序，既有違法的公平價值也違背一般常理。

最后，以環(huán)保行政部門沒有行政執(zhí)行權(quán)而導(dǎo)致行政職權(quán)被架空為由，認(rèn)為環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有利于避開執(zhí)行難的觀點也是不能成立的。環(huán)保部門雖然沒有強制執(zhí)行權(quán)，但如果在違法者不履行行政決定也不尋求救濟(jì)的情況下，環(huán)保部門可以直接向法院申請強制執(zhí)行，那么還有讓環(huán)保部門提起公益訴訟以落實行政管理權(quán)的必要嗎？同時，如果環(huán)保部門存在執(zhí)行難的問題，那么法院同樣存在，將執(zhí)行難的問題交由法院，只是讓這一問題發(fā)生了位移，并未真正解決問題。

因此，從制度邏輯來看，環(huán)境行政管理權(quán)配置的不足是公益訴訟制度得以產(chǎn)生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從行政管理權(quán)存在“執(zhí)法資源不足”的前提不能得出環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)成為公益訴訟原告的結(jié)論。

（二）賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格無法改變環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)囿于地方保護(hù)壓力而運行乏力的事實

一個不爭的事實是，地方保護(hù)主義是環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)運行乏力的一個重要原因。環(huán)保行政部門作為政府的職能部門，人事權(quán)、財權(quán)受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政績觀的指導(dǎo)下出于對經(jīng)濟(jì)利益的考慮，對環(huán)境行政執(zhí)法施加壓力從而導(dǎo)致環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)的運行乏力。但通過賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格卻無法改變這一事實。理由如下：

首先，在現(xiàn)有體制沒有發(fā)生改變的情況下，環(huán)境行政部門在環(huán)境執(zhí)法時遭遇的壓力在公益訴訟中同樣存在。試問：環(huán)保部門的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)均受制于地方政府，當(dāng)?shù)胤秸鲇诮?jīng)濟(jì)增長的沖動為環(huán)境違法企業(yè)開綠燈從而導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法乏力的情況下，即使賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格，環(huán)保部門有提起環(huán)境公益訴訟的動力和勇氣嗎？最近環(huán)境公益訴訟遭遇“零受案率”，以及目前已有的由環(huán)保行政部門提起的環(huán)境公益訴訟案例中被動“作秀”的成分，均能拷問環(huán)保部門提起公益訴訟的動力有幾許。

其次，雖然從我國憲法權(quán)力配置的體系結(jié)構(gòu)來看，司法權(quán)的運行不受行政權(quán)的非法干涉。但現(xiàn)實是我國法院系統(tǒng)本身在我國的獨立性也備受質(zhì)疑，我們離司法獨立的目標(biāo)還有很遠(yuǎn)的一段距離。因此，地方保護(hù)主義不僅會影響到環(huán)保行政權(quán)的運行，同樣也會影響到司法權(quán)的運行，司法機關(guān)在地方保護(hù)主義的壓力下也無法做到獨善其身，環(huán)境糾紛訴訟立案難就是最好的例證。

再次，由環(huán)保部門提起公益訴訟，使行政與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護(hù)聽起來很美，卻不符合司法中立的基本特性。而且，行政與司法兩者功能異質(zhì)性的確立與維護(hù)“是有效發(fā)揮司法對行政監(jiān)督功能的前提”，兩者關(guān)系的錯位“勢必會發(fā)生異質(zhì)性功能之間的沖突和序位顛倒混亂導(dǎo)致的程序資源價值的內(nèi)耗與枯竭”。

（三）將跨區(qū)域環(huán)境損害責(zé)任追究難的問題歸結(jié)為環(huán)保部門無權(quán)可使并認(rèn)為賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格對解決這一問題起關(guān)鍵作用的觀點難以成立

首先，將跨區(qū)域污染損害的責(zé)任追究難歸結(jié)為是環(huán)保行政部門對這類損害環(huán)境公益的違法行為沒有行政管理權(quán)是一個偽命題。曹文談到“流域上游行政區(qū)域的污染企業(yè)違法排污，造成下游水域的嚴(yán)重污染，而下游受害行政區(qū)域的環(huán)保行政部門對上游行政區(qū)的違法企業(yè)又沒有行政管轄權(quán)，而有管轄權(quán)的上游行政區(qū)的環(huán)保部門基于地方保護(hù)的動機對環(huán)境違法主體怠于行政執(zhí)法甚至行政不作為?！睆倪@一表述中我們可以清晰地看到，跨區(qū)域污染損害的責(zé)任追究難這一問題的根本不是下游的環(huán)保部門對上游的污染企業(yè)無行政執(zhí)法權(quán)的問題，而是上游的環(huán)保部門為何有權(quán)不使的問題。

其次，在跨區(qū)域環(huán)境污染損害問題上，即使賦予下游的環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟原告資格，出于我國向來有官官相護(hù)的傳統(tǒng)，下游的環(huán)保部門有多大的動力會將處于同一個系統(tǒng)的上游的環(huán)保部門推上被告席？我們暫且不論這一訴訟是否違背行政訴訟“民告官”的基本性質(zhì)。造成跨區(qū)域環(huán)境損害責(zé)任追究難的主要原因是我國環(huán)境機構(gòu)的設(shè)置和管理權(quán)的配置未能尊重流域環(huán)境本身的特性，因而，應(yīng)對之策是在遵循生態(tài)系統(tǒng)管理基本規(guī)律的前提下，合理設(shè)置環(huán)境管理機構(gòu)和科學(xué)配置管理權(quán)。

（四）復(fù)雜環(huán)境損害案件的存在不是應(yīng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的理由

首先，行政處理手段與司法裁決在化解糾紛上各有優(yōu)劣，對違法主體多元、因果關(guān)系復(fù)雜、公私益交融的復(fù)雜環(huán)境損害案件的處理，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件本身的具體情況來選擇具體的解決方式，單獨強調(diào)司法在解決復(fù)雜環(huán)境損害案件中的重要性并無依據(jù)。

其次，私益訴訟和公益訴訟因訴訟目的之異從而在訴訟制度的安排上應(yīng)有較大差異，希望借助一次公益訴訟就將主體多元、因果關(guān)系復(fù)雜、公私益交融的糾紛一并解決實在是公益訴訟不能承受之重。更為重要的是，即使司法裁決在化解復(fù)雜環(huán)境損害糾紛中比行政處理方式更優(yōu)，更容易平衡各方利益，結(jié)果更公平。但也只能得出此類案件更適合運用司法程序來化解，卻無論如何得不出這一司法程序的啟動者應(yīng)為環(huán)保行政部門的結(jié)論。

（五）設(shè)置行政前置程序無法過濾“怠于行政職責(zé)”之訴

曹文指出：“環(huán)境行政職能部門提起環(huán)境公益訴訟時，為了防止其怠于行政職責(zé)的履行，立法上也應(yīng)設(shè)立‘行政程序前置’，即要求環(huán)境行政部門對職權(quán)范圍內(nèi)的環(huán)境公益侵權(quán)行為，窮盡執(zhí)法行為仍然無法解決環(huán)境問題時方可提起環(huán)境公益訴訟?！苯梃b防止濫訴的行政前置程序為環(huán)保部門提起公益訴訟設(shè)置一個過濾程序的建議很有創(chuàng)意，但筆者卻認(rèn)為沒有可行性，根本無法起到過濾“怠于行政職責(zé)”之訴的功能。原因在于：

第一，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法不盡人意的原因既有主觀原因，也有客觀原因，在這個過濾程序中，環(huán)保行政部門提起環(huán)境公益訴訟時只有證明自己窮盡了其行政職能仍無法解決環(huán)境公益受損時法院受理才具有合理性，即只有在環(huán)保部門客觀不能的情況下才應(yīng)當(dāng)賦予其提起環(huán)境公益訴訟原告資格。而將環(huán)境行政職權(quán)的失效區(qū)分為權(quán)力不足、運行乏力等“客觀不能”和不主動履行職責(zé)推卸責(zé)任的“主觀不能”在理論上可以成立，但在司法實務(wù)中卻根本難以加以區(qū)分。因為環(huán)保行政部門為了推卸責(zé)任避免成為環(huán)境公益訴訟的被告，總是會千方百計地為自己主觀不欲履行職責(zé)尋找客觀不能的理由。因此，法院在司法技術(shù)層面無法區(qū)分行政職權(quán)失效的真正原因是否為客觀不能，從而無法決定是否應(yīng)該受理。

第二，行政前置程序發(fā)揮過濾怠于行政職權(quán)之訴功能的前提是影響環(huán)境行政職權(quán)失效的根本原因為權(quán)力不足、運行乏力等“客觀不能”因素。確實，我們無法否認(rèn)當(dāng)前環(huán)保部門的職權(quán)狀況存在權(quán)力不足、運行乏力的事實，但這種“客觀不能”是否為環(huán)境行政職權(quán)失效的根本原因？在人性假設(shè)理論中我們一直將政府及各級行政機關(guān)看成全能的“理想人”，這種人性假設(shè)誤區(qū)引導(dǎo)我們將作為監(jiān)管者的環(huán)境執(zhí)法主體設(shè)定為絕緣于私人利益、部門利益而純粹追求環(huán)境公共利益的“生態(tài)人”。而事實上他們也是追求私人利益、部門利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，“環(huán)境行政執(zhí)法部門和人員不會在環(huán)境公共利益的增加和環(huán)境社會成本的降低之中獲得收益……與此相反，環(huán)境行政部門、執(zhí)法人員與企業(yè)的利益具有相關(guān)性，在這種內(nèi)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，環(huán)境行政部門和執(zhí)法人員往往會想方設(shè)法地追求自身利益的擴(kuò)充與滿足，從而易于受到被監(jiān)管企業(yè)或人員的‘操縱與控制’?！币虼耍瑢?dǎo)致環(huán)境行政效率低下的根本原因是環(huán)境執(zhí)法主體的自身利益與公眾的環(huán)境公共利益之間缺乏關(guān)聯(lián)性，從而缺乏嚴(yán)格執(zhí)法的動力和主觀意愿，而非權(quán)力不足、運行乏力等“客觀不能”因素。

第三，如果環(huán)保行政部門真能證明自己已經(jīng)窮盡了執(zhí)法行為，卻仍然無法解決環(huán)境公益受損問題，那么環(huán)保行政部門在證明自己已經(jīng)盡職盡責(zé)的同時其實也意味著環(huán)境行政執(zhí)法的使命和功能已經(jīng)完成，剩下的應(yīng)該是需要發(fā)揮社會公眾及司法權(quán)運行對行政執(zhí)法不能所致的環(huán)境公益受損的彌補功能了。

因此，從前述理由均不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格的結(jié)論。從邏輯上看，行政管理權(quán)運行的不足是公益訴訟制度得以產(chǎn)生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從人性假設(shè)的角度來看，行使環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)保部門并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”。正因為環(huán)境公益本身的特殊性，更難以寄希望于僅僅憑借環(huán)保部門本身的自律來尋求環(huán)境公益的實現(xiàn)。從法社會學(xué)的角度來看，環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建確實應(yīng)強調(diào)其工具性價值即該制度的實際社會效果，但工具性價值與目的性價值是內(nèi)在統(tǒng)一的，偏離制度設(shè)計的目的性價值而去追求工具性價值不僅會與制度本身的屬性不符，而且最終也無法實現(xiàn)其工具性價值。因此，在一般情況，環(huán)保行政部門不宜作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體，賦予環(huán)保行政部門原告資格的確有促使其怠于履行行政職權(quán)之嫌。

曹文的論辯顯得異常蒼白無力的根本原因在于，該論點固守著環(huán)境管理的行政命令型傳統(tǒng)模式，陷入將政府及環(huán)保行政部門作為全能“理想人”的人性假設(shè)誤區(qū)，并過于迷信環(huán)保行政部門在環(huán)境管理中的作用，而對其作為管理部門的有限理性卻缺乏應(yīng)有認(rèn)識，并忽視了公民個人和環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境公益訴訟中的基礎(chǔ)地位。

三、環(huán)境公益訴訟的主體資格厘定

環(huán)境公益訴訟在原告資格上突破了傳統(tǒng)訴訟中與被訴標(biāo)的之利害關(guān)系的限制，學(xué)界認(rèn)為公民個人、環(huán)保團(tuán)體、環(huán)保行政部門、檢察機關(guān)等眾多主體均可能成為潛在原告，從而導(dǎo)致對上述主體的原告資格爭議不斷。許多學(xué)者從各潛在主體擔(dān)任公益訴訟主體的優(yōu)劣比較中得出環(huán)境行政部門、檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先獲得原告資格，司法實踐中也屢屢有由行政機關(guān)提起的公益訴訟案件。但筆者認(rèn)為，僅僅從各潛在主體本身的角度來探討公益訴訟主體的順位難免有失偏頗，因為各潛在主體擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告的優(yōu)劣勢只是影響主體資格的外因，而公益訴訟制度本身的屬性才是決定原告資格選擇的內(nèi)因，決定環(huán)境公益訴訟主體資格和順位的根本因素是公益訴訟制度本身，因此，應(yīng)當(dāng)從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景、本質(zhì)屬性、價值取向來考查環(huán)境公益訴訟主體資格和順位問題。

（一）環(huán)境公益訴訟的制度生成背景預(yù)設(shè)了環(huán)境公益訴訟的訴訟主體

從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來看，環(huán)境管理公權(quán)力運行在應(yīng)對環(huán)境損害問題上的失效是需要構(gòu)建該制度的基本前提。

環(huán)境公益的公共產(chǎn)品屬性使市場機制在環(huán)境公益的提供和配置上發(fā)揮的作用十分有限，市場這只“看不見的手”難以自發(fā)對環(huán)境公益進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，市場機制在環(huán)境公益的充分供給和合理配置上的失靈為政府公權(quán)力介入環(huán)境管理提供了合理性，在此基礎(chǔ)上通過立法賦予環(huán)境行政執(zhí)法部門對環(huán)境保護(hù)的職權(quán)成為必然。如果享有環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)境行政部門始終代表著環(huán)境公益并勤勉履行職權(quán)，則環(huán)境公益的供給大體上是充分的，環(huán)境產(chǎn)品的配置基本上合理，環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀應(yīng)該逐漸好轉(zhuǎn)。然而，事實并非如此，環(huán)境行政執(zhí)法效率低下和環(huán)境質(zhì)量整體上的持續(xù)惡化如同一個硬幣的兩面，共同佐證了我國目前環(huán)境管理權(quán)運行在環(huán)境保護(hù)上的失效。

構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的必要性正是源于行政執(zhí)法機制在環(huán)境保護(hù)上失效這一基本事實。從實證的角度來考察，再強大的行政執(zhí)法權(quán)也會存在執(zhí)法資源不足的問題，即使美國政府也“永遠(yuǎn)不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)控每一個污染源”。從管理學(xué)的角度來看，即使環(huán)境行政部門始終代表環(huán)境公益并勤勉履行職權(quán)，環(huán)境行政部門的行政決策也有可能存在失誤，信息不對稱、環(huán)境監(jiān)管的高成本等因素決定了環(huán)境行政部門的理性是有限的，環(huán)境行政執(zhí)法行為并非都會導(dǎo)致環(huán)境公益的增加。更重要的是，作為監(jiān)管者的環(huán)境執(zhí)法主體并非是始終代表環(huán)境公益的“理想人”，環(huán)境行政部門也是有著自身利益追求的“經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)其部門自身利益與環(huán)境公益之間缺乏關(guān)聯(lián)性時就會失去嚴(yán)格執(zhí)法的動力甚至基于利益而與污染企業(yè)合謀，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法機制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的失效。

是故，建立環(huán)境公益訴訟制度的基本目標(biāo)是：通過對傳統(tǒng)訴訟機制的突破，借助司法的力量，敦促公權(quán)力機關(guān)勤勉履行行政職權(quán)，對危害環(huán)境公益的行為（包括一般市場主體的排污行為、生態(tài)破壞行為和公權(quán)力機關(guān)的違法行為）進(jìn)行監(jiān)督，并填補傳統(tǒng)救濟(jì)機制對環(huán)境公益救濟(jì)的缺位，以維護(hù)或增進(jìn)環(huán)境公益。環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對象主要是公權(quán)力機關(guān)的行政行為，尤其是環(huán)保行政部門怠于行使行政職責(zé)的行為。因此，從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來考察，作為該制度規(guī)制對象的行政主體無論如何都不可能成為最佳原告。

（二）環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)和內(nèi)在本質(zhì)決定了環(huán)境公益訴訟的原告選擇

環(huán)境公共信托理論是環(huán)境公益訴訟制度的主要理論依據(jù)。信托作為一種財產(chǎn)制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理論傳統(tǒng)上被用于解決公用海域和航行、捕魚及商業(yè)水域問題，其基本理論源于羅馬法。《查士丁尼法學(xué)綱要》指出：根據(jù)自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。公共信托理論后來在英國得到了發(fā)展并成為美國法律體系的重要組成部分?！吨腥A人民共和國信托法》指出，所謂信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。英美學(xué)者通常認(rèn)為信托是一種信任關(guān)系（ fiduciary relation-ship），在這種關(guān)系中，信托人為了他人利益而享有該特定財產(chǎn)的法律上的所有權(quán)，該他人作為受益人則享有該特定財產(chǎn)的衡平法上所有權(quán)。受托人享有的主要是一種純粹管理性權(quán)利，受益人則擁有純粹的收益權(quán)利。1970年，美國學(xué)者薩克斯將公共信托理論引入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，他認(rèn)為“陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財產(chǎn)；公民為了管理它們的共有財產(chǎn)，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關(guān)系?！备鶕?jù)這一理論，清潔的空氣、純凈的水等公共自然資源是全體人民的共同財產(chǎn)，國家作為這些信托財產(chǎn)的受托人享有法律上的所有權(quán)，必須為全體人民的利益而保護(hù)和管理這些財產(chǎn)。在公共信托法律關(guān)系中，政府作為公共信托財產(chǎn)的管理人是為了受益人的利益而進(jìn)行管理活動的，因此，一旦受托人有怠于履行其職責(zé)的行為，公眾作為公共自然資源衡平法上的所有人，有提起關(guān)于公共信托的空氣、水和其他資源的訴訟的起訴權(quán)。由于公共信托理論“始終要嚴(yán)加防范公權(quán)力對公共信托財產(chǎn)的侵蝕。因此，如何制約公權(quán)力、最大限度地維護(hù)公共信托財產(chǎn)是公共信托理論的核心?！?/p>

建立在公共信托理論基礎(chǔ)上的環(huán)境公益訴訟制度的目標(biāo)是維護(hù)環(huán)境公益，實現(xiàn)途徑是通過訴訟對所有危害或可能危害環(huán)境公益的行為進(jìn)行監(jiān)督，既包括私主體的危害行為，也包括公權(quán)力機關(guān)的危害行為，因此，環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)可以是私權(quán)對私權(quán)的監(jiān)督或者是私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督。然而，公共信托理論的核心是“如何制約公權(quán)力”以最大限度地“維護(hù)公共信托財產(chǎn)”，而我國環(huán)境管理公權(quán)力運行的失效是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的前提，因此，環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對象主要是公權(quán)力機關(guān)的行政行為，尤其是環(huán)保行政部門怠于行使行政職責(zé)的行為，環(huán)境公益訴訟制度的本質(zhì)屬性和基本功能是私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督而不是相反。環(huán)境行政公益訴訟直接針對的是行政機關(guān)的違法行政行為，在性質(zhì)上是私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督自不待言，即使在環(huán)境民事公益訴訟中，窮盡行政手段的行政前置程序仍然意味著環(huán)境民事公益訴訟也是私權(quán)對公權(quán)的一種監(jiān)督，原告提起訴訟前需告知負(fù)有職責(zé)的行政主體，這一程序設(shè)置的目的之一便是督促有責(zé)的公權(quán)力機關(guān)全面履行職責(zé)。私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督比我國傳統(tǒng)的公權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督效果更優(yōu)①。因此，環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)和質(zhì)的規(guī)定性決定了環(huán)境公益訴訟的最佳原告應(yīng)為公民和環(huán)保團(tuán)體?！傲私庠撐廴驹吹墓窕蛘攮h(huán)保組織常常是違法排污行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)控者”，美國環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)正是源于這一認(rèn)識。

（三）環(huán)境公益訴訟的價值取向邏輯演繹出環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然主體

20世紀(jì)90年代以來，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步向以給付行政、服務(wù)行政為特點的現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)向，新公共行政鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛參與公共事務(wù)中，從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲。以行政機關(guān)為中心和行政權(quán)力的單向行使為全部內(nèi)涵的傳統(tǒng)行政日益轉(zhuǎn)向更注重人權(quán)和民主的現(xiàn)代行政?！跋鄬τ趥鹘y(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強制性色彩減弱了、淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神?！泵裰鲀r值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的確是當(dāng)代政府的核心，那么21世紀(jì)的民主理論必須擁抱行政?！?/p>

以國家權(quán)力為中心的權(quán)威型環(huán)境治理模式正是傳統(tǒng)管理行政的寫照，這一治理模式在實踐運行中陷人多重困境：環(huán)境法的約束力被軟化、運動式執(zhí)法、政府基于利益與企業(yè)結(jié)盟、權(quán)力尋租乃至“以權(quán)代法”現(xiàn)象在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域十分常見，為有效化解當(dāng)前環(huán)境治理面臨的諸多困難，環(huán)境治理模式必須轉(zhuǎn)向新型的公共治理模式——“一種與權(quán)威型環(huán)境治理模式相對的民主合作型環(huán)境治理模式”。在這種新型的公共治理框架下，公權(quán)力機關(guān)、企業(yè)、公眾和環(huán)保團(tuán)體等多個主體之間不僅存在著“命令一服從”型的垂直關(guān)系，更包含著“協(xié)商一合作”的橫向關(guān)系，這種模式的核心在于“環(huán)境治理的民主化及其實現(xiàn)程序”，“將公共權(quán)力、公共行政過程置于公眾持續(xù)且直接的參與和表達(dá)之上”。任何法律的創(chuàng)制都凝結(jié)著人的法律信仰并被賦予了一定的價值使命．環(huán)境公益訴訟制度也不例外，環(huán)境公益訴訟是民主合作型環(huán)境治理模式下以法律形式為落實公眾參與而開辟的一條新路徑，環(huán)境民主是環(huán)境公益訴訟的基本價值取向。由于“政府在對環(huán)境公共權(quán)力的行使過程中缺乏與公眾進(jìn)行充分聯(lián)系和溝通的動力，導(dǎo)致公眾的環(huán)境利益訴求，尤其是弱勢群體的環(huán)境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。如果沒有正當(dāng)合法的機制安排，這類環(huán)境利益訴求和互動合作只能采取體制外的形式?！睘榱吮苊鈱χ刃騼r值的沖擊，必須在民主價值的引導(dǎo)下作出合理的制度安排使公眾和政府之間能有效地溝通和協(xié)調(diào)。環(huán)境公益訴訟正是通過放松對訴訟主體資格的限制，使個人和環(huán)保團(tuán)體都有機會踏上這條溝通之途。在此意義上，將公民個人排除在公益訴訟大門之外的所謂公益訴訟并非真正意義上的公益訴訟。

社會團(tuán)體在某種程度上是個體的集合，環(huán)保團(tuán)體具有的公益性、專業(yè)性、非營利性等特征，無疑比分散的單個個體更能勝任公益訴訟主體角色，而從訴訟動力來看，環(huán)保團(tuán)體也是最有可能提起環(huán)境公益訴訟的“勇敢者”，“在公益法團(tuán)體看來，法律不僅僅是一種解決爭端的方式，更應(yīng)該是獲得社會正義的工具。他們關(guān)注公共問題而不是私人問題，著眼于改變而不僅僅是支持現(xiàn)有的法律和社會結(jié)構(gòu)，特別是社會中權(quán)力的分配?！闭窃谶@些理念的支撐下，環(huán)保團(tuán)體成為大多數(shù)國家環(huán)境公益訴訟的主要力量。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上再次確認(rèn)了環(huán)保團(tuán)體的起訴資格，并進(jìn)一步明確了“法律規(guī)定的有關(guān)組織”提起公益訴訟的條件，這無疑是立法的一大進(jìn)步。但該條款對相關(guān)社會組織提起公益訴訟的條件設(shè)置不甚嚴(yán)謹(jǐn)，該條款規(guī)定相關(guān)社會組織提起公益訴訟設(shè)置的條件之一是“連續(xù)五年以上‘無違法記錄’”，但卻沒有明確“無違法記錄”的具體范圍，如果對這一限制性條件做寬泛的解釋則對于社會組織過于苛刻，因為警告等最輕微的處罰也是會記錄在案的違法行為，而對于一個存續(xù)五年以上的社團(tuán)來說，要找出可以處以最輕微處罰的行為并非難事，這就為法院和有關(guān)機關(guān)選擇性地阻卻部分環(huán)保團(tuán)體的起訴埋下了伏筆。而且，有些輕微的違法行為并不影響社會組織維護(hù)環(huán)境公共利益的代表性及提起公益訴訟的能力。

結(jié)論

環(huán)境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權(quán)的補充而非替代，寄希望通過賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格以應(yīng)對環(huán)境公權(quán)力的不足并進(jìn)而對環(huán)境管理體制的缺陷進(jìn)行矯正是公益訴訟制度不能承受之重。從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景、本質(zhì)屬性及該制度的民主價值取向均推演出環(huán)境公益訴訟的基本起訴主體為公民個人和環(huán)保團(tuán)體。但筆者并非否定公權(quán)力機關(guān)在特定情形下成為原告，公權(quán)力機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的唯一情形是出現(xiàn)了“勇敢者缺位”，即環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生，有關(guān)部門窮盡行政手段仍不能阻止該結(jié)果，又無公民或環(huán)保團(tuán)體提起公益訴訟，這時公權(quán)力機關(guān)可以被賦予原告資格啟動環(huán)境公益訴訟。因此，環(huán)境公益訴訟原告資格的完善需要從以下幾個方面人手：第一，立法應(yīng)當(dāng)盡快賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格。第二，將新《環(huán)境保護(hù)法》第58條對環(huán)保團(tuán)體的限制條件作嚴(yán)格解釋，即將“連續(xù)五年以上無違法記錄”限定為對代表公共利益提起訴訟構(gòu)成影響的“重大違法記錄”，并對具體情形進(jìn)行列舉，以免誤傷環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的積極性。第三，明確公權(quán)力機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟替補主體的范圍和起訴條件。

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篇5

關(guān)鍵詞：水利工程；招投標(biāo)；上海市

1上海市水利工程招標(biāo)投標(biāo)工作的現(xiàn)狀

近年來，黨和政府十分重視水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了投資力度，上海市水利建設(shè)的規(guī)模也在逐年擴(kuò)大。為了確保工程質(zhì)量，降低工程造價，保證公平競爭，打破行業(yè)和地方保護(hù)，防止腐敗現(xiàn)象的滋生，上海市水利部門從1997年起就全面實行了施工招標(biāo)投標(biāo)制。經(jīng)過3年多的不斷努力，上海市水利工程承發(fā)包已全部進(jìn)入市統(tǒng)一的有形建筑市場，并按有關(guān)規(guī)定規(guī)范運作。去年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求基礎(chǔ)設(shè)施項目的勘察設(shè)計、施工和主要設(shè)備、材料采購都要實行公開招標(biāo)。上海市水利部門在招標(biāo)工作中又加大了力度，所有投資額在100萬元以上的水利工程全部實行了施工公開招標(biāo)，同時勘察設(shè)計、監(jiān)理的公開招標(biāo)工作也全面展開。

截至1999年底，上海市水利工程建設(shè)項目合計施工招標(biāo)231個標(biāo)段，設(shè)計招標(biāo)16項，勘測招標(biāo)10項，監(jiān)理招標(biāo)9項，合計中標(biāo)價為9．35億元。從招標(biāo)工作的發(fā)展速度來看，主要有4個顯著特點：（1）招標(biāo)量在逐年增加，1997年僅為0．6億元，1998年為2．2億元，1999年為6．55億元，3年中增長了10倍；（2）行業(yè)界限已經(jīng)打破，1997年系統(tǒng)外中標(biāo)單位僅為10％，1998年上升為27．2％，1999年已達(dá)到50％；（3）通過招投標(biāo)，工程造價降低了10％左右，為國家節(jié)約了投資；（4）工程質(zhì)量也在逐年上升，優(yōu)良率呈遞增的趨勢，1999年優(yōu)良率已達(dá)到76％。

目前，上海市水利工程建設(shè)實現(xiàn)了兩個百分之百，即應(yīng)招標(biāo)的工程百分之百地進(jìn)行了招標(biāo)，應(yīng)公開招標(biāo)的工程百分之百地進(jìn)行了公開招標(biāo)。

2上海市水利工程招標(biāo)投標(biāo)工作的做法

2．1健全規(guī)章制度、建立市場運作程序

1997年，上海市水利部門制定了《上海市水利工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，成立7上海市水利建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室，負(fù)責(zé)水利建設(shè)項目的報建、招標(biāo)審批、發(fā)包資格審查、施工合同鑒證等建設(shè)工程招標(biāo)過程的管理，并根據(jù)《上海市建筑市場管理條例》中“統(tǒng)一管理與專業(yè)管理相結(jié)合”的原則，與市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室、市建設(shè)工程交易中心共同了《上海市水利工程承發(fā)包管理操作流程》，進(jìn)一步規(guī)范了上海市水利工程承發(fā)包管理，為水利工程建設(shè)項目全部進(jìn)入市統(tǒng)一的有形建筑市場奠定了基礎(chǔ)，并確立了水行政主管部門在全市建筑市場中應(yīng)有的專業(yè)管理地位，形成了在統(tǒng)一的大建筑市場中，各行政主管部門互相尊重、彼此協(xié)調(diào)的格局。

建立市場運作程序，是實現(xiàn)上海市水利工程建筑市場從無序到有序的主要內(nèi)容，上海市水利工程建設(shè)項目運作的程序和管理節(jié)點主要是工程報建、工程發(fā)包資格審查、勘察設(shè)計發(fā)包及初步設(shè)計審批、監(jiān)理、施工招標(biāo)發(fā)包、工程合同登記、施工許可申辦，為實現(xiàn)以建設(shè)項目為主線的建設(shè)市場的閉合管理、簡化辦事手續(xù)，上海市水利工程同市其它建設(shè)工程一樣，實行了工程建設(shè)項目IC卡制度。該卡由建設(shè)單位在辦理工程報建手續(xù)的同時申領(lǐng)，并按照市場的運作程序，辦理各管理節(jié)點的手續(xù)，每辦理完一道手續(xù)，均要打入“Y”，表示“通過”，以進(jìn)入下一道管理節(jié)點，若節(jié)點單位讀卡后顯示“XX”，則前面的節(jié)點尚未完成，該節(jié)點管理部門的讀卡機就會揭示建設(shè)單位應(yīng)該先辦理哪些手續(xù)，否則該節(jié)點單位就無法進(jìn)行操作，真正做到“前事未完、后事不辦”，促使建設(shè)單位按基本建設(shè)程序辦事。

2．2實行政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮中介機構(gòu)的招標(biāo)作用

在實行招標(biāo)承包制的起步階段，上海市水行政主管部門曾具體地管理過建設(shè)單位招標(biāo)活動，這種做法曾為推動招標(biāo)投標(biāo)制起過一定的促進(jìn)作用，但是，隨著建設(shè)市場的培養(yǎng)和發(fā)展，“事無巨細(xì)、全由政府做主”的政府包辦做法已不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)原則，實行政府職能轉(zhuǎn)變，把應(yīng)該采取市場手段的事情交給市場去解決，已是大勢所趨。

1997年，上海市水利部門組建了具有獨立法人資格的招投標(biāo)機構(gòu)，把招投標(biāo)工作中的服務(wù)職能從政府職能中分解、轉(zhuǎn)移出去，機構(gòu)成立后，充分發(fā)揮了專業(yè)優(yōu)勢，具體負(fù)責(zé)編制招投標(biāo)文件，提出評標(biāo)辦法，組織報名、現(xiàn)場監(jiān)測、答疑、招標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)等各項工作。

招標(biāo)中介機構(gòu)招標(biāo)，對于建設(shè)單位專業(yè)人員不足、業(yè)務(wù)能力差、或因長期不搞建設(shè)項目而不具備常設(shè)項目管理機構(gòu)的單位，可減輕其招標(biāo)工作的壓力，使其招標(biāo)工作能在符合國家有關(guān)法規(guī)的范圍內(nèi)運作，并可使建設(shè)單位節(jié)省大量的工作人員。同時，為了在同行業(yè)競爭中生存和發(fā)展，招標(biāo)機構(gòu)就必須在技術(shù)上精益求精，不斷提高服務(wù)水平，從3年來上海市水利工程招投標(biāo)的情況看，中介機構(gòu)招標(biāo)作用的發(fā)揮，對規(guī)范招投標(biāo)工作、提高招標(biāo)質(zhì)量起了很大的促進(jìn)作用。

2．3堅持“公開、公正、公平”的原則

在招投標(biāo)過程中，上海市水利部門堅持“公開、公正、公平”的原則，做到“六公開”：（1）公開招標(biāo)信息，招標(biāo)單位必須在接受投標(biāo)報名的5d（不含節(jié)假日）前，通過“上海熱線”、《中國水利報》、《上海建設(shè)工程招投標(biāo)信息》等相關(guān)報刊統(tǒng)一向社會公開招標(biāo)信息；（2）公開報名投標(biāo)的條件，并與招標(biāo)信息同時；（3）公開接受投標(biāo)報名，在規(guī)定時間內(nèi)，招標(biāo)單位公開接受投標(biāo)單位的投標(biāo)報名，接受投標(biāo)報名的時間不少于1d；（4）公開選定投標(biāo)單位，每個標(biāo)段招標(biāo)不得少于6家，投標(biāo)單位的選定，分為全部選定和在公開情況下部分抽取兩種辦法，部分抽取的投標(biāo)單位不能少于2／3；（5）公開評標(biāo)辦法和程序，招標(biāo)單位擬定的評標(biāo)辦法連同招標(biāo)文件應(yīng)一起發(fā)給投標(biāo)單位，于投標(biāo)前公開，在評標(biāo)、定標(biāo)的過程中，除規(guī)定必須保密的內(nèi)容外，其程序向社會公開；（6）公開招標(biāo)的結(jié)果，招標(biāo)結(jié)果通過《上海建設(shè)工程招投標(biāo)信息》向社會公布中標(biāo)單位。

為體現(xiàn)公正原則，做到公正評標(biāo)，技術(shù)專家全部從評標(biāo)專家?guī)靸?nèi)隨機抽取組成

，技術(shù)標(biāo)規(guī)定為暗標(biāo)，即投標(biāo)書中不應(yīng)有任何隱含投標(biāo)單位身份的內(nèi)容，否則為廢標(biāo)。

為確保公開競爭，防止不正當(dāng)?shù)膲簝r、串標(biāo)和泄漏標(biāo)底行為，合理控制標(biāo)底價，上誨市水利部門實行了“無標(biāo)底招標(biāo)、有標(biāo)底評標(biāo)”的招標(biāo)方法，即招標(biāo)單位不設(shè)標(biāo)底，只參考定額，并結(jié)合市場行情編制出參考工程造價，在招標(biāo)文件中一并向投標(biāo)單位公布。評標(biāo)時，在技術(shù)標(biāo)評審?fù)ㄟ^的前提下，商務(wù)標(biāo)評審可通過抽定報價算術(shù)平均值權(quán)數(shù)和加權(quán)平均工程造價下浮率（此中兩個區(qū)間在評標(biāo)辦法中明確），計算出期望工程造價（即為評標(biāo)的標(biāo)底），接近期望工程造價者得高分，技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)合計得分最高者為中標(biāo)單位。這個方法也稱“制約四方法”，對于制約發(fā)包方、承包方、中介方和管理方，排除不正當(dāng)人為因素，確保招投標(biāo)公正性起到了有效的、積極的作用。

3上海市水利工程招標(biāo)投標(biāo)工作的發(fā)展設(shè)想

3．1進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順招投標(biāo)管理體制

根據(jù)1997年上海市水利部門制定的《上海市水利工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》中的規(guī)定，原上海市水利局是本市水利工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)的主管部門，其所屬的上海市水利建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室（設(shè)在局基建處），具體負(fù)責(zé)本市水利工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)的管理工作，其主要職責(zé)是：（1）貫徹執(zhí)行國家和本市有關(guān)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定；（2）指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查招標(biāo)投標(biāo)工作的實施；（3）總結(jié)、交流招標(biāo)投標(biāo)工作的經(jīng)驗；（4）組織審查招標(biāo)人或者招標(biāo)人的資格；（5）組織審查招標(biāo)申請書和招標(biāo)文件；（6）審批評標(biāo)機構(gòu)；（7）監(jiān)督開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)工作；（8）審批評標(biāo)報告；（9）調(diào)解處理招標(biāo)投標(biāo)活動中出現(xiàn)的重大問題；（10）監(jiān)督承包合同的簽定、履行。

筆者認(rèn)為，根據(jù)“小政府、大社會”的政府機構(gòu)改革原則，政府的主要職能應(yīng)該是宏觀調(diào)控，為完善和規(guī)范建筑市場創(chuàng)造宏觀條件，在行政管理上應(yīng)該由全部直接管理轉(zhuǎn)變到直接管理、間接管理并存，并最終過渡到宏觀管理，這樣才有利于行政行為的專業(yè)化和政府機關(guān)的精簡。根據(jù)這個觀點，筆者認(rèn)為具體負(fù)責(zé)招標(biāo)投標(biāo)日常工作的招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室的職能應(yīng)該從政府職能中分離出來，其主要職責(zé)是原上述職責(zé)的（4）、（5）、（7）、（10）等項，而政府職責(zé)應(yīng)該是（1）、（2）、（3）、（9）等項。

設(shè)立專職招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)，主要還有以下優(yōu)點。

第一，使招投標(biāo)管理工作制度化、經(jīng)?；I(yè)化。招標(biāo)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)化工作，有完整的程序，環(huán)節(jié)多，專業(yè)性強，專職的招投標(biāo)管理機構(gòu)由于其專門從事招投標(biāo)管理活動，在人員力量和管理經(jīng)驗方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，有足夠的人力和精力對招投標(biāo)活動進(jìn)行全過程、全方位的市場監(jiān)督管理，有利于提高招標(biāo)工作的管理水平，有利于招投標(biāo)活動在“公開、公正、公平”的競爭機制下進(jìn)行，有利于承發(fā)包雙方利益的保護(hù)。

第二，有效地控制了市場的準(zhǔn)入，保證市場的有序化，首先要控制市場的準(zhǔn)入，有些具備市政資質(zhì)的投標(biāo)單位雖然兼營范圍中包含水利工程，但卻沒有主營水利，按照水利部的有關(guān)規(guī)定，就不能參加某些水利工程的設(shè)計、監(jiān)理、施工投標(biāo)；有的投標(biāo)單位在投標(biāo)時提供了業(yè)績資料，但卻是分包工程的業(yè)績，或者有同類工程的經(jīng)歷卻沒有較好的業(yè)績等等。專職招投標(biāo)管理機構(gòu)通過其日常建立的一套有關(guān)企業(yè)及工程動態(tài)的資料庫，對投標(biāo)單位資質(zhì)、業(yè)績的審查將更加全面。

第三，有利于及時發(fā)現(xiàn)、解決招投標(biāo)中的問題，提高招標(biāo)工作的透明度和質(zhì)量。專職招投標(biāo)管理機構(gòu)人員由于直接、長期工作在招投標(biāo)第一線，業(yè)務(wù)水平比較高，經(jīng)驗比較豐富，比較容易發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)活動中弄虛作假、串標(biāo)壓價、合法不合理等問題，并能針對出現(xiàn)的問題及時提出操作性強的解決方法，同時對探索和推廣科學(xué)的編標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等辦法，嚴(yán)格專家評委的資格審查，實行動態(tài)管理，提高招標(biāo)工作的透明度和質(zhì)量發(fā)揮重要的作用。

3．2建立在上海市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務(wù)工程專業(yè)分中心

目前，上海市已建立了一個交易管理中心和25個分中心，形成了總包、專業(yè)、建材、中介4個層次的，覆蓋全市所有區(qū)域和部分專業(yè)的立體的有形建設(shè)市場體系。

上海市水利工程招標(biāo)投標(biāo)活動是從1998年進(jìn)入上海市建設(shè)工程管理交易中心統(tǒng)一管理的，隨著近幾年水利投資的不斷加大，尤其是今年重新組建水務(wù)局后，上海市水務(wù)工程的投資規(guī)模從原水利工程的每年8個億左右擴(kuò)大到近20個億，建立在市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務(wù)工程專業(yè)分中心就非常必需。

水務(wù)工程專業(yè)分中心應(yīng)是不以贏利為目的，為水務(wù)建設(shè)工程交易各方提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并進(jìn)行自律性管理的會員制事業(yè)單位。行政上隸屬市水務(wù)局，業(yè)務(wù)上接受市交易中心的指導(dǎo)，其基本功能是：（1）信息服務(wù)功能，主要是收集、存儲和集中各類水務(wù)工程信息、企業(yè)狀況信息、材料價格信息、法規(guī)政策信息、項目經(jīng)理、評標(biāo)專家和其他技術(shù)經(jīng)濟(jì)、管理人才的信息等，為發(fā)包、承包雙方提供信息服務(wù)，解決了過去水務(wù)工程招投標(biāo)信息分散、渠道不暢的問題；（2）場所服務(wù)功能，為開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)等活動提供了一個功能齊全、服務(wù)周到、統(tǒng)一、公開，并在一定交易規(guī)則制度制約下的承發(fā)包場所，增加了工程交易的透明度，有利于政府部門的有效監(jiān)督；（3）“窗口式”集中辦公服務(wù)功能，通過工程報建、招標(biāo)、投標(biāo)、施工許可、合同鑒證、質(zhì)量安全監(jiān)督等有關(guān)管理部門進(jìn)駐集中辦公，為發(fā)包承包雙方提供便利的“一條龍”配套服務(wù)，不僅提高了工作效率，為承發(fā)包人提供方便，而且保證了管理的程序化和制度化。

水務(wù)工程專業(yè)分中心的成立，將會進(jìn)一步推進(jìn)水務(wù)工程招標(biāo)投標(biāo)工作的市場化、社會化、專業(yè)化和法制化，對建立一個高起點、體系完善、管理科學(xué)的水利建設(shè)有形市場具有深遠(yuǎn)的意義。

3．3加強對水利工程招標(biāo)機構(gòu)的監(jiān)督和管理

近年來，上海市水利工程招標(biāo)機構(gòu)對保證招標(biāo)質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)效益起到了有益的作用，但是在招標(biāo)工作中存在著一些不容忽視的問題。例如：一些招標(biāo)機構(gòu)依附于行政機關(guān)，借用行政權(quán)力或行政影響，實行強制，甚至超越權(quán)限，越權(quán)；為承擔(dān)項目無原則遷就招標(biāo)人的無理要求，違反了招標(biāo)的公正性原則；有的招標(biāo)項目服務(wù)質(zhì)量不高，收費較多等等，為保證水利工程招標(biāo)工作公正、客觀、有效地進(jìn)行，水行政主管部門應(yīng)該加強對水利工程招標(biāo)機構(gòu)的監(jiān)督和管理，首先要做到以下兩點。

第一，凡原隸屬于水行政主管部門的

招標(biāo)機構(gòu)，必須按照《中華人民共和國招標(biāo)法》第十四條第二款的規(guī)定，與行政主管部門脫鉤，完全按照市場規(guī)律運作，財務(wù)獨立，人事獨立，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，成為真正獨立從事招標(biāo)業(yè)務(wù)及相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。

第二，國務(wù)院《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》中規(guī)定：水行政主管部門負(fù)責(zé)水利工程招投標(biāo)過程中（包括招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)）泄露保密資料、泄露標(biāo)底、串通招標(biāo)、串通投標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)對各類工程建設(shè)項目招標(biāo)業(yè)務(wù)的招標(biāo)機構(gòu)的資格認(rèn)定。從上述的管理分工來看，由于對招標(biāo)機構(gòu)的管理沒有法律和控制手段，水行政主管部門對水利工程招投標(biāo)全過程的監(jiān)督管理工作就不夠全面、徹底；同時，建設(shè)行政主管部門只管招標(biāo)機構(gòu)的資格認(rèn)定，對水利工程招投標(biāo)的管理工作僅進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，水利工程招標(biāo)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量如何，在實際中能否達(dá)到水利工程招標(biāo)的要求等動態(tài)情況，建設(shè)行政主管部門了解得就不夠清楚、透徹、由于對水利工程的業(yè)務(wù)不太熟悉，建設(shè)行政主管部門在認(rèn)定水利工程招標(biāo)資格時往往只重視其靜態(tài)的資料，不重視其動態(tài)的服務(wù)質(zhì)量。因此，應(yīng)建議建設(shè)行政主管部門在認(rèn)定水利工程招標(biāo)機構(gòu)的資格前，須征得水行政主管部門的同意，將水利工程招標(biāo)機構(gòu)的靜態(tài)管理與動態(tài)管理聯(lián)系起來。

3．4積極推進(jìn)水利工程招投標(biāo)工作向深度和廣度發(fā)展

3．4．1逐步推廣合理低價的評標(biāo)方法

合理低價的評標(biāo)方法，主要是不設(shè)標(biāo)底，由專家評委從最低報價的標(biāo)評起，以低推向高，逐個論證，如低標(biāo)者經(jīng)分析論證認(rèn)定其技術(shù)先進(jìn)、方案可行、報價合理即為中標(biāo)，高標(biāo)者不予考慮，這種方法不僅防止了行政干預(yù)、地方或行業(yè)保護(hù)及腐敗現(xiàn)象的滋生，還解決了目前廣泛采用的標(biāo)底上下浮動方法的隨機性和不科學(xué)性的問題，同時提高了企業(yè)工程管理的市場競爭力，從而減輕加入WTO以后對水利工程招投標(biāo)工作的沖擊。

但合理低價的評標(biāo)方法目前還不能全面推廣的主要障礙有以下幾個方面。

第一，目前我國社會主義市場化程度還不高，建筑市場公平競爭的環(huán)境尚未全部形成，工程造價管理的改革暫不具備完全開放、由市場形成價格的條件，適應(yīng)國際市場競爭的工程計價、定價和規(guī)則還未制定，所以，建議有關(guān)部門要抓緊制定《建設(shè)工程承發(fā)包價格管理規(guī)定》，作為《招標(biāo)投標(biāo)法》的配套實施文件，明確工程造價管理承發(fā)包及實施過程中，標(biāo)底價、投標(biāo)價、評標(biāo)、定標(biāo)、簽定合同價及合同價款的調(diào)整變更、結(jié)算等各環(huán)節(jié)工程價格的計價規(guī)則，明確工程承發(fā)包價格的糾紛處理辦法，同時嚴(yán)格落實對建筑市場競爭過程中不正當(dāng)行為的懲罰措施。

第二，水利工程招投標(biāo)工作是專業(yè)性、技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性、事務(wù)性很強的工作，要求承發(fā)包單位都要有一定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律人才，但目前，特別是對招標(biāo)機構(gòu)而言，工程造價和法律方面的優(yōu)秀人才非常匱乏，從事工程造價的專業(yè)人士的素質(zhì)還不能完全勝任合理最低價的評標(biāo)要求，同時由于大部分水利工程都要求在汛前完成，往往縮短招投標(biāo)的時間（一般要求工程招標(biāo)時間為3個月左右，但現(xiàn)在大部分只用了一個月左右），增加了評標(biāo)的難度，限制了合理最低價評標(biāo)的推行。

第三，招標(biāo)機構(gòu)為了避免承擔(dān)評標(biāo)中出現(xiàn)的錯誤等責(zé)任，建設(shè)單位害怕以后工程建設(shè)實施過程中由于甲方原因（如設(shè)計變更等）而造成中標(biāo)單位的索賠等諸多麻煩，都不愿意采用合理的最低價中標(biāo)方法，所以要盡快制定賠償制度和索賠與反索賠的規(guī)定，建立行業(yè)自律機制和行業(yè)協(xié)會以及合同爭議的評審、調(diào)解機構(gòu)，堅決按社會主義市場化的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和原則辦事。

3．4．2將招投標(biāo)工作與工程承包合同管理有機地連接起來

招投標(biāo)工作與工程承包合同的管理是工程建設(shè)階段不可分割的兩大部分，由于上海市水利工程招標(biāo)文件的編制主要是由招標(biāo)機構(gòu)承擔(dān)，承包合同管理由監(jiān)理單位承擔(dān)，造成了招標(biāo)工作和合同管理的脫節(jié)，這對項目法人的總體利益是不利的。在承包合同實施過程中，一方面由于監(jiān)理工程師未參與招標(biāo)工作、不熟悉招標(biāo)文件和合同，在執(zhí)行合同初期不能很快地進(jìn)入監(jiān)理角色，只能邊上崗邊學(xué)習(xí)；另一方面由于編制招標(biāo)文件的招標(biāo)機構(gòu)不參與合同管理，招標(biāo)文件編制的質(zhì)量沒有實踐的檢驗，招標(biāo)文件的編制水平就很難提高，這給監(jiān)理工程師進(jìn)行合同管理造成了很多困難，給工程合同變更和索賠帶來很大的隱患，許多工程在完工之后，工程合同與原來招標(biāo)文件已大相徑庭，違背了招標(biāo)單位在招標(biāo)時的初衷。筆者認(rèn)為，招標(biāo)工作應(yīng)與工程承包合同管理有機地連接起來，雖然目前招標(biāo)機構(gòu)與監(jiān)理公司合并困難較大，不符合現(xiàn)實，但監(jiān)理工程師作為專家參與招投標(biāo)工作全過程應(yīng)該是可行的，而招標(biāo)機構(gòu)對工程造價的控制可以延續(xù)到工程竣工決算階段，由招標(biāo)機構(gòu)來參與工程竣工決算的審核。

3．4．3引進(jìn)競爭機制，激勵投標(biāo)單位向高質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新方向發(fā)展

目前水利工程招投標(biāo)過程中，存在著“嚴(yán)進(jìn)寬出”的現(xiàn)象，即招標(biāo)很嚴(yán)，中標(biāo)很難，中標(biāo)之后工程質(zhì)量能否達(dá)到投標(biāo)時的承諾，就沒有很強的約束措施，同時也不影響下次的投標(biāo)，“嚴(yán)進(jìn)寬出”的后果，使得投標(biāo)者越來越追求投標(biāo)的技巧，而忽視企業(yè)的業(yè)績，筆者認(rèn)為在加強工程合同管理的同時，要引市場優(yōu)勝劣汰的機制，對那些業(yè)績好，獲得國家級、市級工程優(yōu)質(zhì)獎的投標(biāo)單位，應(yīng)在以后一定時期的招投標(biāo)中給予評標(biāo)加分或優(yōu)先推薦的獎勵，對那些業(yè)績不好、發(fā)生過質(zhì)量事故或安全事故、屢次違約的投標(biāo)單位，應(yīng)實行評標(biāo)減分或取消投標(biāo)資格，以激勵投標(biāo)單位向高質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新方向發(fā)展。

篇6

近幾年，隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的情況日益增長，細(xì)看經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，市場經(jīng)濟(jì)是社會進(jìn)步的最有效的推動力，市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是信用經(jīng)濟(jì)。在發(fā)達(dá)國家，信用是一個人立足的基礎(chǔ)，而我國信用體系的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使得信用風(fēng)險成為重要的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險之一。特別是在啟動內(nèi)需刺激消費的過程中，這一矛盾更為尖銳和突出。因此，盡快建立有中國特色的、符合我國具體國情的個人信用制度對刺激需求、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

個人信用體系是指能證明、解釋和查驗自然人資信而建立的一系列具有法律效力的文本資料和行事規(guī)則。具體而言，它應(yīng)包括個人信用登記、個人信用評估、個人信用風(fēng)險預(yù)警機制、個人信用風(fēng)險管理制度和個人信用風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁制度等。有了較為完善的個人信用體系，銀行及其它金融機構(gòu)就能根據(jù)客戶信用的歷史紀(jì)錄、自我評估或請專業(yè)評估機構(gòu)評估取得消費者的信用狀況，確定客戶的風(fēng)險承受能力，然后予以決策，從而有效地防范或消除消費信貸風(fēng)險。

一、個人信用體系不完善的危害

社會個人信用的缺失不僅破壞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，還影響了人民群眾對近幾十年來開發(fā)的整體評價，進(jìn)而危害到更高的層次，從而對社會生活帶來不可估量的嚴(yán)重后果。個人失信，影響的可能是一個點，但眾多的個人失信累計起來的效應(yīng)就可能是整個經(jīng)濟(jì)層面。我國當(dāng)前的社會信用的缺失，對市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展起到了阻礙作用。

信用缺失導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序紊亂。目前，我國的“尋租”現(xiàn)象正嚴(yán)重的危害著經(jīng)濟(jì)秩序，造成資本市場出現(xiàn)混亂及交易量的萎縮，同時極大地影響了消費者的消費欲望和預(yù)期，干擾了市場的健康成長和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。如果市場上出現(xiàn)越來越多的失信者，整個社會的經(jīng)濟(jì)秩序都將發(fā)生嚴(yán)重的扭曲。進(jìn)而使市場籌集資金、優(yōu)化資源配置的基本功能萎縮，同時積累出大量金融風(fēng)險，對整個國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良的影響，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動出現(xiàn)紊亂。

信用缺失導(dǎo)致金融市場萎縮。金融是市場經(jīng)濟(jì)的血液，而金融活動存在的前提是信用，沒有信用的環(huán)境金融難以生存。一方面，銀行資本順利周轉(zhuǎn)的條件是資金在空間上能夠保持動態(tài)的并存，而資本空間并存有賴于資金的及時歸還，銀行資金無法收回和放貸無門會導(dǎo)致金融市場萎縮，影響資金的效率和作用。另一方面，信用的缺失扼殺了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性，在信用缺失的社會，企業(yè)自身創(chuàng)新的新產(chǎn)品很難得到嚴(yán)格的保護(hù)，會逐漸喪失對創(chuàng)新的要求，從而導(dǎo)致整個社會喪失以技術(shù)創(chuàng)新為動力的積極性，在一定程度上導(dǎo)致金融市場萎縮。

二、我國個人信用評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

個人信用評估是對個人在參與市場經(jīng)濟(jì)的交往過程中，履行能力和其可信程度的綜合評定。對個人信用狀況進(jìn)行評估是建立個人信用體系的一個非常重要的環(huán)節(jié)，是為了減少投資人和債務(wù)人之間的信息不對稱問題，能夠有效防范信息不對稱帶來的風(fēng)險。建立個人信用評估機制，就是對個人及家庭的資產(chǎn)狀況、對承諾的履行能力和信譽全面考證評估。我們可以借鑒外國的成熟經(jīng)驗，但同時也要考慮到自己的國情，創(chuàng)造一種新的體系模式。

首先要注重全面性。信用評估指標(biāo)體系的內(nèi)容應(yīng)該全面反映被評估對象的信用狀況及各項基本要素，不僅要考核評估對象過去的情況，還要在一定程度上預(yù)測未來的發(fā)展，才能達(dá)到全面客觀評估的基本要求，為決策提供參考。其次是科學(xué)性。評估指標(biāo)體系的設(shè)計必須建立在一定科學(xué)分析的層面上，內(nèi)容突出重點，主次分明，各細(xì)節(jié)指標(biāo)之間有整體的連續(xù)性，全面有機的配合在一起，成為一套統(tǒng)一的分析體系。再次是客觀性。設(shè)立的評估指標(biāo)體系應(yīng)該盡可能的通過客觀的事實依據(jù)反映出來，減少不必要的主觀因素的影響，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难酃鈦砻鎸Ψ治鰯?shù)據(jù)，還原評估對象一個真實的數(shù)據(jù)，不能偏袒于任意一方，必須以事實為依據(jù)。最后是可操作性。在信用評估指標(biāo)體系設(shè)計中，各項指標(biāo)應(yīng)該盡可能的從不同層次、角度來覆蓋評估對象的基本要素，在全面真實客觀反映個人信用情況的同時，要盡可能的簡單易行，容易操作，以便于在實際應(yīng)用中更好的服務(wù)于體系建設(shè)。

三、我國個人信用體系現(xiàn)狀

相關(guān)法律法規(guī)不完善。目前我國的個人信用立法嚴(yán)重落后于個人信用體系的發(fā)展。征信機構(gòu)在對個人信用信息采集時尚處于無法可依的局面，同時現(xiàn)行法律體系中也沒有對信用采集機構(gòu)的正式身份給予確認(rèn)。對個人隱私的界定不明確，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，對個人信用信息的采集使用必然公開涉及到對個人隱私情況的采集，為了使個人征信活動得以正常開展，必須對個人隱私與可以被公開采集使用的信息給予清晰的界定，避免征信機構(gòu)發(fā)生法律問題。

個人信用相關(guān)數(shù)據(jù)資料不易取得。任何一個國家建立全面的個人信用體系必須有大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料作為支撐，關(guān)于個人消費者的信用信息必須采集。我國目前個人能提供的資料都是一些基礎(chǔ)證明材料，無法主動提供更多的有用信息，再加上我國的金融綜合征信和全國范圍內(nèi)的聯(lián)合征信還無法結(jié)合，不能實現(xiàn)信息資源共享，同時我國政府部門長期缺乏信息公開的傳統(tǒng)和能力，擔(dān)心個人隱私的尺度不好把握，故在個人信用信息的提供方面也非常小心，客觀上導(dǎo)致了數(shù)據(jù)獲取困難。

個人信用評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在個人信用體系建設(shè)過程中，沒有科學(xué)、統(tǒng)一的個人信用評估指標(biāo)體系，各信用評估機構(gòu)做出的信用結(jié)果大不一樣，這不僅影響了評估報告的可用性，而且不利于個人信用征信體系在全國范圍內(nèi)推廣。另外，在個人信用評估指標(biāo)點的設(shè)計選取方面也不夠科學(xué)合理，過分看重個人消費者的常規(guī)信息，不曾將個人信用信息與其它機構(gòu)的綜合查詢結(jié)合，沒有全盤的考慮個人的發(fā)展?jié)摿Φ任粗闆r，無法科學(xué)全面地反映個人真實的資信情況。

四、建立和完善個人信用體系的對策

構(gòu)建完備的個人信用體系監(jiān)管框架。我國實行的是市場經(jīng)濟(jì)體制，可以從行政監(jiān)督管理和個人征信行業(yè)自律方面來建設(shè)適合我國具體國情的個人信用體系監(jiān)管框架。首先逐步建立并完善各級政府在個人信用體系中的監(jiān)管作用。我們不能單獨依靠市場的力量來建立個人信用體系，必須重視和依靠政府機構(gòu)的支持，充分發(fā)揮政府優(yōu)勢，快速推動個人信用體系的發(fā)展，從制度上進(jìn)行保證，使個人征信行業(yè)可以運行在正確的軌道上。其次在行業(yè)自律方面。我國至今沒有成立相關(guān)的行業(yè)協(xié)會，行業(yè)內(nèi)缺乏自律機制。要盡快組建我國的個人征信行業(yè)協(xié)會，強化行業(yè)自律，加強與征信市場和政府之間的交流，保證各項政策的科學(xué)性，符合當(dāng)前個人信用管理行業(yè)發(fā)展的需要。

建立健全個人信用法律法規(guī)體系及配套制度。在任何一個具有成熟的個人信用體系的國家中，擁有健全的法律框架體系是個人信用制度的運行基礎(chǔ)和有效保障。美國、歐洲和日本都通過長期的發(fā)展，完成了適合各自國情的信用管理立法架構(gòu)體系，但是我國，目前在這方面的相關(guān)立法基本上還處于空白階段。因此，必須要綜合我國的具體國情，結(jié)合世界各國在發(fā)展過程中遇到的問題，盡快出整的關(guān)于個人信用監(jiān)管和保障的法律法規(guī)，從而使我國的個人信用征信體系在法律的架構(gòu)內(nèi)運行。

發(fā)展完善的個人資信評估體系。個人資信評估體系是建立個人信用檔案的基礎(chǔ)上，對每個數(shù)據(jù)主體的授信內(nèi)容進(jìn)行準(zhǔn)確的信用風(fēng)險等級評定，從而為個人信用活動的開展提供決策依據(jù)。個人信用資信評估可以在合約形成之前最大程度了解授信主體的個人資信情況，在此基礎(chǔ)上對其進(jìn)行考評及分?jǐn)?shù)量化，盡可能的減少漏洞。制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u價指標(biāo)體系和信用評級方法不僅是發(fā)展個人消費信貸的必然選擇，也是建立適合我國具體國情的市場經(jīng)濟(jì)的有效補充。