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改革開放以來，在中國區(qū)域經濟關系領域發(fā)生了兩輪十分嚴重的區(qū)域經濟沖突。每一輪沖突都加劇或引發(fā)了幾乎所有的重大宏觀與微觀經濟問題，同時還造成了假冒偽劣產品泛濫和“三角債”成災等極其嚴重的信用危機。展望“十五”計劃時期，雖然發(fā)展勢頭良好，但現實中仍潛伏著第三輪區(qū)域經濟沖突的潛在誘發(fā)因素，區(qū)域制度建設依然任重道遠。

一、前兩輪區(qū)域經濟沖突回顧

自20世紀80年代至今，中國區(qū)域經濟領域發(fā)生了兩輪區(qū)域經濟沖突。這兩輪區(qū)域經濟沖突的基本線索是非常清楚的：重復建設（即盲目引進與重復布局）→原料大戰(zhàn)→市場封鎖→價格大戰(zhàn)。回眸過去的兩輪區(qū)域大戰(zhàn)，與80年代的相比較，90年代的區(qū)域經濟沖突在規(guī)模、涉及范圍、破壞性程度等方面都要甚于前一次。

改革開放以來，隨著經濟體制變革，一元經濟利益主體逐步為國家、區(qū)域、企業(yè)和個人等多元經濟利益主體所取代，地區(qū)經濟利益主體地位不斷加強，企業(yè)的經濟利益得到政策的承認并在一定程度上兌現。但迄今為止，從傳統(tǒng)產品經濟向市場經濟轉化過程遠未完結，而且新舊體制并行產生了許多前所未有的新矛盾，并使以前較為隱蔽的矛盾顯性化、復雜化、多樣化。這些矛盾在不同層次的經濟中均有所反映。在區(qū)域經濟層次上這些矛盾的共同特征是沖突加劇，大戰(zhàn)不斷。

改革以來的區(qū)域經濟沖突在不同階段表現為不同的具體形式，每一階段的沖突都引發(fā)或加劇微觀與宏觀經濟矛盾。從改革開始至確立社會主義市場經濟體制以來的區(qū)域經濟沖突大致可分為以下三個階段：

第一階段(1980―1984年)為盲目布局與盲目引進階段。在“分灶吃飯”等改革措施實施后，各地區(qū)獲得了一定的財政、投資與外貿等權利，地方經濟利益得到明確承認。同時，當時的價格體系存在較多的問題且仍然具有較大的剛性，其中對區(qū)域經濟關系影響很大的主要問題是，比較而言能源與原材料的價格偏低而加工業(yè)產品的價格偏高。在這種背景下，出于對財政收入的追求，各地區(qū)競相向見效快、價高利大的加工工業(yè)投資，競相從國外引進這些加工工業(yè)的設備與技術，重復引進頗多。由于各地區(qū)財力有限，資金分散，投資規(guī)模小，大部分新建企業(yè)與規(guī)模經濟要求相去甚遠。這一階段的沖突造成全國性投資膨脹、區(qū)域產業(yè)結構趨同、企業(yè)規(guī)模不經濟、加工能力與能源、原材料的供給嚴重失衡等惡果，并為下一階段的沖突升級埋下了種子；

第二階段(1985―1988年)為原料大戰(zhàn)階段。在原材料供應嚴重短缺的情況下，各地區(qū)為了不使本區(qū)內的加工能力閑置，政府、企業(yè)甚至個人紛紛加入原材料大戰(zhàn)行列，區(qū)域經濟大戰(zhàn)此起彼伏，而且沖突劇烈。資源省區(qū)采用各種強制性手段明令禁止區(qū)內農副產品與原材料輸出，到處封關設卡。當時有人驚呼“再沒有不設防的城市”。加工省區(qū)則以抬高價格、強行闖關等方式搶購。這一階段的沖突使全國與區(qū)域經濟關系進一步混亂。由于投入物的售價不斷被抬高，中間產品、最終產品的價格輪番上漲，全國物價總水平上漲幅度大，通貨膨脹日益嚴重。與此同時，扭曲的價格信號導致農副產品及原材料的需求虛假，經過漲價與產量擴張的交替影響，許多農副產品與原材料過剩，大量資源浪費或閑置，許多農民與小的原料生產廠家損失慘重；

第三階段(1989―1992年)為市場封鎖階段。在農副產品、原材料出現過剩的同時，加工產品因盲目生產也普遍出現供大于求的現象。為了治理過熱的經濟而采取的緊縮政策加大了企業(yè)的市場壓力與需求約束。在這種情況下，賣方市場向買方市場轉變，市場開始疲軟，各地經濟增長趨于緩慢，市場成了企業(yè)發(fā)展、地方財政收入增加以及社會勞動者收入提高的關鍵。于是，以保護本地市場不被侵占為主要內容的區(qū)域間市場封鎖逐步蔓延，各種以經濟、行政乃至法律手段建立起來的關卡遍布全國各地。地區(qū)封鎖具有傳導性，在一些地方制訂并實施了封鎖規(guī)定后，其它地方便紛紛效仿，因沒采取封鎖的地區(qū)普遍認為“早封鎖得利，遲封鎖吃虧，不封鎖遭殃”。區(qū)域市場封鎖加劇或引發(fā)了全國市場疲軟、經濟滑坡、區(qū)域間經濟聯系斷裂等問題。由于“假冒偽劣”產品本小利大，對地方收入增長有好處，許多地方政府對假冒偽劣產品采取“睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度，“打假”時雷聲大，雨點小。在地方保護的陰蔽下，一些地方假冒偽劣產品橫行于市，致使人們談“假”色變，而有些優(yōu)質產品卻找不到銷路。此外，在緊縮的貨幣政策影響下，企業(yè)不僅產品價值實現困難，而且周轉資金嚴重短缺。為了維護本地經濟發(fā)展，除采取市場封鎖外，各級地方政府還插手資金流轉領域，清理企業(yè)債務時采取“先區(qū)內后區(qū)外”的清欠原則，致使“三角債”愈來愈復雜，最終中央政府不得不出面組織清理“三角債”與限產壓庫工作。

1992年，我國確立社會主義市場經濟體制為經濟體制改革的目標模式，但一些沖突仍然存在，而且沖突所造成的許多后果至今仍影響著地區(qū)經濟與國民經濟的發(fā)展?？梢哉f，1992年以來不僅沒有找到有效克服或管理之前產生的沖突的辦法，而且發(fā)生了新一輪影響更廣泛的區(qū)域經濟沖突。

隨著體制目標模式的確立，“八五”初期以來出現了全國性的、以集體經濟和私營經濟為主、各種經濟成份全面異常擴張為特征的第二輪區(qū)域重復建設與區(qū)域對抗，導致了“八五”后期全國經濟過熱及隨后的市場需求不足，并惡化了之前就已存在的“假冒偽劣”產品與“三角債”等一系列問題。

新一輪重復建設與80年代初相比，具有參與者更多因而擴張速度更快、其所導致的惡性價格戰(zhàn)的負效應更大等特點?！熬盼濉庇媱澊_定了化工、機械、汽車、電子與建筑五大產業(yè)為支柱產業(yè)。下面我們看看這些支柱產業(yè)的重復建設情況。

――化學工業(yè)。大量低水平的重復建設造成了生產能力過剩、資金和資源的大量浪費，雷同的低水平產品過多又導致了企業(yè)的惡性競爭，企業(yè)虧損，甚至瀕臨破產。但“九五”規(guī)劃編制時全國有23多個省市區(qū)把化學工業(yè)作為支柱產業(yè)。目前大多數化工產品能力嚴重過剩，企業(yè)開工率僅為60%左右。有的整個行業(yè)的生產能力最多發(fā)揮50%。盡管如此，但仍有不少地區(qū)熱衷于上化工項目，如華東等地區(qū)的在建、籌建、正在洽談或已獲批準建設的聚酯項目達13個，小聚酯生產線達60多條，總產能規(guī)模達190―210萬噸，其中，僅集中在浙江省紹興和蕭山兩地的9個聚酯項目新建規(guī)模就達117萬噸。

――機械工業(yè)。我國許多機械設備不宜再增加新的生產能力，然而盲目引進與重復建設并未因嚴重的生產能力過剩而停止。受盲目引進和重復布局的拖累，機械產品生產能力利用率只有50％左右，鍛鋼件能力利用率只有30％左右。機械工業(yè)重復引進與盲目布局十分驚人。例如，在立式磨粉機生產方面，沈陽、上海重型機器廠和良鄉(xiāng)電力機械廠等通過引進制造技術，早已能提供合格產品，可以滿足2000年前的需要，但朝陽重機廠又引進同類技術；在雙進雙出磨煤機生產方面，沈陽重型機器廠和北京重型機器廠等已引進德國興登堡公司制造技術并已國產化，但良鄉(xiāng)電力機械廠又引進了同類技術；如機器人研制是科研熱門，在“八五”末期至“九五”初期，全國有100多家科研單位及大專院校進行研究；光纖光纜全國有10多個單位研制，大部分都是在同一水平線上重復研究。

――汽車工業(yè)。在制訂“九五”計劃時，全國居然有22個省市區(qū)將汽車工業(yè)列為支柱產業(yè)。1999年底，我國汽車行業(yè)共有生產企業(yè)2326家，其中整車廠115家，汽車工業(yè)總資產5116億元，職工人數180萬人，全年汽車產量183萬輛。其中：載貨車75.6萬輛，客車50.9萬輛，轎車56.5萬輛。摩托車1127萬輛。除整車廠低水平重復十分嚴重外，各地區(qū)的零部件生產也各自為戰(zhàn)外，各搞一套，自成體系，難于協(xié)作。如一汽、二汽、上海、北京、天津、廣州的“三大三小”轎車廠各自建立自己的儀表生產點；除廣州外，其他五家各定2至3個濾清器生產點，天津夏利轎車廠僅在天津市就定了兩個點。據不完全統(tǒng)計，“七五”時期汽車工業(yè)共有活塞廠42家，化油器廠28家，減震器廠32家，車燈廠41家，車輪鋼圈廠57家，氣門廠30家。

――電子工業(yè)。低水平的重復建設現象多年來較為普遍地存在于電子信息產業(yè)，特別是市場需求增長較快的產品領域中。一哄而上的“短視癥”投資導致一些產品生產能力過剩，而另一些產品卻無能力生產，產品結構不合理，資源浪費嚴重。目前，我國彩電行業(yè)生產能力達到4600萬臺以上，而國內需求加出口需求總計僅為3600萬臺左右，生產能力利用率低、庫存扶搖直上乃命中注定。然而，計劃上馬新彩電生產線的報告仍不斷地遞送電子工業(yè)部的決策者手中。影碟機行業(yè)同樣如此，我國影碟機行業(yè)從1994年起步，至1999年短短5年間產量就從年產2萬臺迅速發(fā)展到2000萬臺，其增長速度幾乎趕上了火箭升空。其中，DVD的產量從1996年的5萬臺年產量迅速發(fā)展到1999年的200萬臺。據統(tǒng)計，目前全國影碟機的生產能力已經達到4500萬臺，而國內需求為1600萬臺左右，加出口約1000萬臺，影碟機市場仍存在嚴重的過剩。全國程控交換機的年生產能力已達1800萬線，而實際年需求量為1200萬線，即使如此生產能力還在繼續(xù)擴大。國內軟盤年生產能力達到30億片，超過全世界年銷售量總和！

――建筑業(yè)。據統(tǒng)計，全國建筑業(yè)企業(yè)數量在1996年達到了峰值，全國共有108555個，每萬平方公里有113家建筑企業(yè)，平均每個省市區(qū)有3502個建筑企業(yè)。1999年底，全國建筑業(yè)年平均從業(yè)人員就達2765.7萬人，占全國人口的2.2%，1999年年底建筑業(yè)從業(yè)人員為3412萬人，占全國的4.83%。也就是說，1999年全年平均每100人中就有2.2人從事建筑業(yè)，年底每100名從業(yè)人員中有4.83人從事建筑業(yè)。建筑行業(yè)隊伍如此龐大，僧多粥少，使盡百般武藝搶飯吃的局面就在所難免了。從建筑隊伍構成來看，1999年底，全國建筑業(yè)企業(yè)96648個，其中國有建筑企業(yè)9394個、城鎮(zhèn)集體建筑企業(yè)25443個、農村建筑企業(yè)49414家，分別占9.72%、26.33%、51.13%。一方面是供大于求，另一方面是行業(yè)素質不高，這兩種因素綜合在一起注定了建筑業(yè)不可避免出現兩個引人注目的問題，即工程質量低劣、腐敗泛濫。

除五大支柱產業(yè)外，其他行業(yè)也普遍存在重復建設問題。這里以羊絨衫與農用車為例。據紡織工業(yè)局的資料，1992年，全國羊絨衫生產廠不足10家，隨著羊絨市場利好，全國各地紛紛上羊絨衫項目，至1998年在不到6年的時間里全國大小羊絨制品加工企業(yè)已達2600家，加工能力達2000萬件(目前利用率不到一半)，加工能力是原絨產量的5倍，產量大于市場需求5倍以上，全國性開工不足與壓價競爭在所難免。原絨價格已從最高時的240元/斤下降至40~60元/斤，同時國際市場羊絨價格也隨之下跌，羊絨衫價格更是一跌再跌，不僅極其嚴重地傷害了牧民的利益，而且導致國家羊絨出口一項損失超過1億美元，加工廠家自然是多敗俱傷；農用車市場自90年代初開始火爆，面對需求旺盛的市場，不僅農機企業(yè)紛紛轉產，眾多汽車企業(yè)集團也加入農用車市場的角逐。1997年全國農用車生產企業(yè)達247家，平均每省市區(qū)8家，各地為了爭奪有限的市場而展開了一場惡性價格戰(zhàn)，結果同樣是一損俱損。1997~1998年全國農用車產量增長了7.6%，但利潤總額卻減少了20多億元。隨著賣方市場向買方市場的轉變，區(qū)域間價格戰(zhàn)所涉及的領域越來越多，近幾年來，行業(yè)自律價與自律公約層出不窮。這一方面說明越來越多的利益主體認識到了區(qū)域沖突的危害，有切膚之痛，同時也從一個側面反映了90年代以來區(qū)域重復建設問題是何等嚴重。

由于異常的經濟擴張缺乏足夠的有效需求的支持，再加之“亞洲金融危機”的影響，從“九五”初期開始，整個國民經濟漸顯疲軟之態(tài)，除競相削價競爭外，新的區(qū)域市場封鎖也成了中國區(qū)域經濟領域一道引人注目的風景，各地奉之如圭臬?！爸袊囊恍┎块T為了暫時的區(qū)域利益能夠毫不猶豫地犧牲市場規(guī)則，而這些做法又能夠暢行無阻地實施，在此非常時刻，此種狀況不能不引起人們的憂慮”。

如果說1992年以來微觀利益主體間的關系在逐步理順的話，那么，地方政府改革與區(qū)域經濟關系改善并未取得實質性進展。在“地方利益”的大旗之下，地方政府部門與黨政官員不僅在市場爭奪戰(zhàn)中與本地企業(yè)共謀串謀，而且極盡護短之能勢。在這種環(huán)境下，不僅區(qū)域重復建設問題不能得到有效治理，而且“假冒偽劣”產品橫行，“三角債”成堆等老問題繼續(xù)惡化，官員和集體腐敗擴大化。在打“假”方面，一些地方政府不僅對制假售假者不聞不問，而且公開或暗中護假。有的地方政府官員為制假售假者出謀劃策，協(xié)助轉移或藏匿制假售假所得；有的司法人員及執(zhí)法者與制假售假者相互勾結，沆瀣一氣，充當內線，通風報信；有的地方政府官員煽動群眾阻撓和干擾執(zhí)法部門的“打假”工作。在地方政府的保護下，“三角債”規(guī)模一直呈擴大之勢。鑒于“三角債”的肆虐，1990年3月16日，國務院曾發(fā)出“國務院關于在全國范圍內開展清理‘三角債’工作的通知”，但收效不大。“八五”前“三角債”規(guī)模最高時達3000億元，至1994年為7000億元，1996年竟達10000億元。“三角債”規(guī)模不斷擴大導致全國資金投放規(guī)模增長率連年大幅度超過經濟增長率。

總之，改革開放以來，工人下崗、企業(yè)不活、物價波動大、內需不足或通貨膨脹嚴重、假冒偽劣產品猖獗、三角債越來越多、區(qū)域產業(yè)結構趨同、區(qū)域差距拉大等重大宏觀與微觀經濟問題的發(fā)生與發(fā)展都與區(qū)域大戰(zhàn)有密切關系，或者說區(qū)域大戰(zhàn)引發(fā)或加劇了所有的宏觀與微觀經濟問題。

二、“十五”時期區(qū)域經濟關系前景分析

“十五”是中國改革與發(fā)展的關鍵時期。在國際方面，“十五”期間中國經濟將與世界經濟全面接軌，國際競爭國內化和國內競爭國際化的環(huán)境將毫無條件地要求中國各區(qū)域加強合作克服沖突，因為內耗叢生將必然使中國在全球競爭中失去主動，中華民族的文明進程可能再次被延緩；在國內方面，“十五”期間將進行以“西部大開發(fā)”為重點的區(qū)域布局戰(zhàn)略性調整，區(qū)域利益格局肯定會隨之發(fā)生一定變化，新的區(qū)域矛盾不可避免，因此，必須加強區(qū)域經濟關系的協(xié)調，否則，失衡的格局將長期難以改變，區(qū)域利益矛盾就有可能轉化為區(qū)域經濟沖突。由此可見，無論是從國際環(huán)境還是從國內形式來看，協(xié)調區(qū)域經濟關系無疑是“十五”時期社會經濟發(fā)展必須注意的一個重要問題。

然而，“十五”期間協(xié)調區(qū)域經濟關系的任務仍十分艱巨。除前兩輪的區(qū)域經濟沖突尚未得到根本性治理外，新的重復建設苗頭已開始顯現，新的區(qū)域經濟沖突有可能再次爆發(fā)。僅從宏觀經濟的總體趨勢、未來五年的戰(zhàn)略重點項目、產業(yè)發(fā)展方向三個方面來分析，“十五”期間重復建設的可能性就非常大。

首先，從宏觀經濟的總體趨勢來看，重復建設有卷土重來的可能。2000年宏觀經濟形式已出現重大轉機，這是公認的事實。據國家統(tǒng)計局公布的《2000年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2000年，我國的市場物價止降轉穩(wěn)。全年居民消費價格總水平比上年上漲0.4%，改變了1998年以來連續(xù)兩年下降的局面。服務項目上漲14.1%，工業(yè)品出廠價格上漲2.8%，能源、原材料、動力購進價格上漲5.1%。一系列的數字表明：家采取的積極的拉動內需的經濟政策已取得了良好效果，價格運行已經出現積極變化，通貨緊縮趨勢已經得到遏制，通貨膨脹的可能性正在增大。

2000年以來生產資料價格的上揚及隨后的波動，可能會使各地低水平的重復建設卷土重來。

其次，從“十五”的戰(zhàn)略重點安排來看，重復建設有死灰復燃的可能?！笆濉逼陂g，需求膨脹的可能性很大。根據朱?基總理在九屆人大四次會議上的報告，“十五”期間國家將集中力量建設一批具有戰(zhàn)略意義的重大項目。其中，南水北調、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路號稱“改寫中國經濟區(qū)域版圖的四大工程”，將在“十五”期間陸續(xù)上馬。在為這些氣魄豪邁的大手筆工程感到精神振奮的同時，我們必須清醒地認識到，這些投資巨大的工程肯定會對投資需求產生非常大的拉動效應，那些已經奄奄一息、行將就木的重復建設企業(yè)可能趁此機會借尸還魂，死灰復燃。除四大工程外，以“五縱七橫”為重點的公路國道主干網建設，“八縱八橫”鐵路主通道的建設或改造，龍灘、小灣、水布埡、構皮灘、三板溪、公伯峽等一批大型水電站的開工建設，黃河沙坡頭、嫩江尼爾基、淮河臨淮崗、岷江紫坪鋪、澧水皂市、右江百色等一批水利工程的開工，以長江、黃河為重點的堤防建設等西隴海蘭新線經濟帶、長江上游經濟帶和南（寧）貴（陽）昆（明）等經濟區(qū)的培育也會產生極大的投資帶動效應。這些項目無一不耗資巨大，投資需求量大，其對重復建設的誘發(fā)作用不可低估。僅就“十五”將上馬開工的巨型項目而言，那些“嚴重通貨膨脹不會卷土重來”的預言是否值得商榷呢？

最后，從“十五”產業(yè)發(fā)展方向分析，盲目發(fā)展高新技術產業(yè)的傾向值得注意?！笆濉逼陂g將“積極推進高技術研究，在有相對優(yōu)勢或戰(zhàn)略必爭的關鍵領域取得突破，在一些關系國家經濟命脈和安全的高技術領域，提高自主創(chuàng)新能力，努力實現產業(yè)化。重點攻克高速寬帶網、高性能計算機、超大規(guī)模集成電路、大型應用軟件、國家空間信息應用與服務等信息技術，生物芯片、遺傳改良動植物、基因工程藥物及疫苗等生物技術，特種功能材料、納米材料、高性能結構材料等新材料技術，現代集成制造系統(tǒng)、機器人制造、飛機制造等先進制造技術和航空航天技術”。發(fā)展高新技術產業(yè)無疑是英明、正確的決策，但同時還應看到，國內各地區(qū)已經興起了發(fā)展高新技術產業(yè)“熱”，不少地方紛紛組織代表團到國外與沿海地區(qū)“取經”并展開招商活動。如此多的地區(qū)如此重視高新技術產業(yè)發(fā)展無疑很令人振奮，“科教興國”戰(zhàn)略深入人心了嘛。然而，其中一些過熱行為卻不能不引起人們的注意。有兩類問題特別突出：一是同類型的高科技項目建設過多，許多地方計劃開發(fā)的科技項目相似，產品雷同；二是不顧當地的實際條件盲目引進，有些根本不具備科技創(chuàng)新環(huán)境、沒有高新技術產業(yè)發(fā)展的基本條件的小城鎮(zhèn)也在熱衷于引進大科技項目，頗有頭腦發(fā)熱之嫌。

大力發(fā)展高新技術產業(yè)是一項重要的國家產業(yè)政策。圍繞這個目標調整經濟結構，增加產品技術含量，壯大經濟實力，是完全正確的思路。但是高新技術產業(yè)與傳統(tǒng)生產項目比起來，有許多新的特點，需要更高的條件。發(fā)展高新技術產業(yè)，成本高、風險高、技術要求高，更新換代快；要有適合于創(chuàng)新的體制和機制；要有高水平的專業(yè)技術人才和完備的人才梯隊；要有能夠承擔高風險的雄厚實力；要有優(yōu)良的交通通訊條件；要有良好的行業(yè)、產品協(xié)作配套環(huán)境；要有完備通暢的信息聚散與產品銷售渠道；要有良好的生活環(huán)境以吸引人才。如果不認真研究行業(yè)發(fā)展的前景和方向，不顧已經形成的產業(yè)格局和競爭特點，不顧地方實際，盲目跟風上馬高科技項目，必然會在一些項目和產品上造成重復建設，造成資源的巨大浪費和惡性競爭。

重復建設是我國經濟生活中一個長期未能解決的難題。我國經濟在相當一段時期曾深受重復建設之苦?！督洕請蟆吩u論員文章指出，近來新的重復建設有如下表現：一是乘價格回升之機，一些已淘汰的“五小”企業(yè)死灰復燃；二是借淘汰落后、技術改造之機，盲目擴大耗能；三是鉆一些地方機構改革、行業(yè)管理放松的空子，新上一些超出國家計劃以外的項目，甚至新上已列入淘汰和重復建設目錄的項目。四是借開發(fā)西部之機，向西部地區(qū)轉移落后的淘汰設備；五是不顧國家三令五申搞重復建設。一些企業(yè)刻意低報投資預算規(guī)模，避開國家投資計劃控制；一些地方從局部利益出發(fā)，擅自違反規(guī)定甚至越權審批項目。

重復建設過后，必然會發(fā)生激烈的區(qū)域大戰(zhàn)，遺患無窮。

若不未雨綢繆，不僅“十五”計劃的宏偉藍圖難以實現，而且在“入世”之后，我們恐怕連醫(yī)治這一沉疴痼疾的藥費都難以支付。

三、治理區(qū)域經濟沖突的區(qū)域制度建設思考

無論是對現實分析，還是與發(fā)達國家對比進行分析，都能得出結論：中國區(qū)域經濟沖突之所以普遍存在，主要是由于制度與政策存在缺陷。1980年，鄧小平曾高瞻遠矚地指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。針對制度問題，他還指出，“有些本位主義嚴重的人，甚至遇到責任互相推諉，遇到權利互相爭奪，扯不完的皮。還有，干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進不能出，能上不能下。這些情況，必然造成機構臃腫，層次多，副職多，閑職多，而機構臃腫又必然促成官僚主義的發(fā)展。因此，必須從根本上改變這些制度。當然，官僚主義還有思想作風問題的一面，但是制度問題不解決，思想作風問題也解決不了。所以，過去我們雖也多次反過官僚主義，但是收效甚微。解決以上所說的制度問題，要進行大量的工作”。時至今日，鄧小平同志所說的制度問題仍然未徹底解決，區(qū)域經濟沖突治理過程中依然存在制度障礙。不從根本上解決制度建設與政策設計問題，企業(yè)家的呼吁、行業(yè)或政府促成的價格聯盟或自律文書、失敗的教訓乃至于政府正式的規(guī)定都很難發(fā)揮作用。

各級政府有令不依、越俎代庖、自作主張、眼光短淺等缺陷是區(qū)域關系混亂的根本原因。治理區(qū)域經濟沖突，首先得對政府機構進行改革，明確區(qū)域管理機構的設置。

在現實中人們經常會遇到的一個困惑是：規(guī)劃與政策都非常合理，為什么做起來就走樣呢？無論是經過理論分析，還是通過與發(fā)達國家的實踐對照分析，都可對中國區(qū)域政策與規(guī)劃的現狀作一基本判斷，即中國迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策與規(guī)劃。除了規(guī)劃與政策本身的不完善外，制度缺陷是這一問題的根本原因。在一些人看來，這一判斷或許是對許多從事區(qū)域研究與實踐工作的人的大不敬。其實不然，因為只有從這一角度來定性中國區(qū)域政策與規(guī)劃，才能更科學地把握其未來。這一基本判斷基于如下理由：

第一，中國沒有形成完善的區(qū)域制度基礎。區(qū)域政策與規(guī)劃是政府的工具，無論是其形成，還是貫徹與評估，都需要一定的機構來負責。從發(fā)達國家的實踐來看，這類機構不論如何設置，都是立法的產物。而且，必須有專門的職能部門對區(qū)域政策與規(guī)劃負責。中國有許多部門(中央政府部門)涉及對地方的管理，但幾乎無一部門具有立法意義上的區(qū)域政策與規(guī)劃資源。根據“國務院關于機構設置的通知”，中國國務院組成部委共29個，國務院直屬機構共17個，國務院辦事機構共6個，國務院直屬事業(yè)單位共9個。其中有許多涉及地方發(fā)展援助，各有一定的資源，但無一專門協(xié)調區(qū)域行動的機構。形成的結果是“事事有人管(有好處的)，事事無人管(有麻煩的)”、中央部門間沖突不斷且將其延伸至地方而且沖突解決無規(guī)可依，“三九胃泰”事件就是一個十分典型的事例。改革開放以來，隨著利益格局的調整，部門與區(qū)域沖突有加劇之勢。改革在呼喚統(tǒng)一的區(qū)域管理機構。試想，沒有大廈基礎，大廈安能立??？就此而言，中國沒有綜合的區(qū)域管理機構，不可能有真正意義上的區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃?，F實往往是區(qū)域大戰(zhàn)酣戰(zhàn)之際，一些部門感到事態(tài)嚴重，便將類似于“昭令”的“規(guī)定”、“通知”、“意見”、“辦法”等發(fā)將出去，無奈將在外軍令有所不從，眼見國家整體利益損失慘重，卻無一部門承擔責任。

第二，不存在可供區(qū)域管理利用的區(qū)域劃分框架。中國是個大國，內部區(qū)域差距十分突出。然而，至今沒有統(tǒng)一的區(qū)劃框架，過去的六大區(qū)或七大區(qū)是行政需要的產物，只有經濟地理研究價值；1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議提出在全國建立7個跨省市區(qū)經濟區(qū)域，雖然其有立法基礎，但遭到眾多非議。而在提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略時有關西部的范圍更是爭論頗大。撇開對這些區(qū)域劃分框架的范圍合理與否不論，單就其單個區(qū)域的面積來說，無一適合作為區(qū)域政策的區(qū)域框架。因即使是其中最小的一個區(qū)域，也比西歐好幾個大國的總和還要大，在如此大的范圍內實施援助或控制根本就不可能！英國只有區(qū)區(qū)25.86萬平方公里，卻劃分成12個標準區(qū)、37個二級區(qū)域和65個三級區(qū)域，中國如此廣袤的國土只劃分為廖廖幾個區(qū)域是不可能實施真正的區(qū)域傾斜政策的。

第三，區(qū)域政策工具殘缺不全。除基礎必須牢固外，還必須有規(guī)范與全面的區(qū)域政策工具，工具是區(qū)域政策的核心。中國除貧困地區(qū)扶持工具比較完善外，其它區(qū)域政策工具十分缺乏。此外，對區(qū)域/地區(qū)的援助絕大多數采取的是自主決定方式而非自動決定方式，這給地方政府甚至是個人“尋租”留下了很大空間，也是滋生腐敗的一個溫床。在缺乏透明度時，資金劃撥權是尋租與搞權錢交易的工具或媒介。在這種情況下，區(qū)域政策效率不高是不可避免的。除扶貧政策外，中國尚沒有針對其它問題區(qū)域的政策，這也是工具殘缺不全的一個表現?，F有的財政金融資源為許多部門所掌握，各部門缺乏統(tǒng)一與協(xié)調，這是工具的另一問題。

第四，缺乏有效的監(jiān)督與評估機制。這一問題是與前面三個問題相聯系的。政策制定者與執(zhí)行者尚且不明確，誰來監(jiān)督政策的實施呢？

綜上所述，在中國真正意義上的區(qū)域管理制度尚未形成，或者更確切地說，中國目前沒有綜合區(qū)域管理機構，也沒有真正意義上的區(qū)域政策與規(guī)劃。

根據對發(fā)達國家的經驗總結和對中國改革開放以來存在的問題分析，作者認為，在地域如此廣袤的中國，在中央政府里必須有一個負責區(qū)域管理的綜合性權威機構。為了方便分析，我先定這一機構的名稱為“區(qū)域管理委員會”。

未來的區(qū)域管理委員會的基本職能是：提出區(qū)域經濟發(fā)展與區(qū)域關系協(xié)調的建議并報請中央與立法機構審批，具體執(zhí)行經立法程序通過的政策、規(guī)劃與其他規(guī)則，與地方政府合作協(xié)調不同地區(qū)利益主體間關系并約束地方政府行為，統(tǒng)一管理專門的區(qū)域基金（需要設立）或約束有關部門的區(qū)域資源的使用方向，具體負責區(qū)域劃分工作，組織實施全國性跨區(qū)域重大項目，組織研究重大區(qū)域問題，等等。

區(qū)域管理委員會由中共中央與國務院雙重領導，最關鍵的是成立機構與明確區(qū)域管理的立法程序。區(qū)域管理委員會提出有關區(qū)域問題的建議，報有關部委提意見，并呈交全國人大審議。若全國人大通過提議，則由區(qū)域管理委員會具體負責實施；若提議遭否決，且提議涉及重大問題，則交由中共中央與全國政協(xié)進一步研究，并將研究結論提供給區(qū)域管理委員會，區(qū)域管理委員會根據中共中央、全國人大與全國政協(xié)的意見重新研究，并將新提議報全國人大。

區(qū)域管理委員會的設置有兩種選擇：一是集中型，即成立一個獨立的部委級機構。將現有的區(qū)域管理資源集中，成立一個“中國區(qū)域發(fā)展基金”，使之成為區(qū)域管理委員會的主要調控資源，并將目前分散于國務院各部委、直屬機構、辦事機構與事業(yè)單位的區(qū)域管理和研究功能集中于區(qū)域管理委員會，各部委涉及地方的事務，特別是涉及多地區(qū)的事務須報告區(qū)域管理委員會并由區(qū)域管理委員會統(tǒng)一協(xié)調；二是松散型，即成立一個跨部委的區(qū)域管理委員會，成員由各相關部委的代表組成，以少數幾個部委為核心，如國家經濟貿易委員會、國家計劃委員會與國家民族事務委員會等。中央各部門的區(qū)域資源使用需經區(qū)域管理委員會同意，凡涉及多個地區(qū)的重大項目必須征得區(qū)域管理委員會的同意。

就近期機構改革的可能性而言，“十五”期間應考慮成立松散型的區(qū)域管理委員會，而從長遠的區(qū)域關系協(xié)調來看，必須建立集中型的區(qū)域管理委員會，因為隨著中國現代化進程的加速，區(qū)域間的利益矛盾會越來越多，對政府調控的要求會越來越高，越來越多，不如此則很難聚合中國各地區(qū)的發(fā)展。改革開放以來暴露出的區(qū)域大戰(zhàn)充分說明了規(guī)范區(qū)域管理機構設置的重要性與迫切性。不論采取何種模式，除在中央設立職能部門外，省市區(qū)應成立相應的機構。此外，在規(guī)范全國綜合經濟區(qū)域的劃分后，每個區(qū)域都應設立一個區(qū)域管理機構。

我國目前尚沒有標準的、可供區(qū)域管理使用的區(qū)域劃分框架，這也是區(qū)域制度的一個重要缺陷。從“十五”的發(fā)展趨勢來看，“十五”期間，我們不僅要致力于解決落后區(qū)域的落后病，同時還要下功夫治療已經或將要陷入結構膨脹之中的區(qū)域的膨脹病，而且極有可能還得面對新的區(qū)域病――蕭條病。這些都是現代化過程中難免出現的區(qū)域問題。因此，為克服區(qū)域經濟沖突，協(xié)調區(qū)域經濟關系，“十五”期間區(qū)域劃分工作必須提到議事日程上。首先，必須要確定政府調控區(qū)域經濟發(fā)展與協(xié)調區(qū)域經濟關系的標準區(qū)體系劃分。在中國這樣的大國，標準區(qū)至少應分三級；其次，必須明確劃分問題區(qū)域的標準，并在開發(fā)西部落后地區(qū)的同時，對東部發(fā)展過度地區(qū)予以適當的援助，以避免其因結構性衰退而陷入蕭條的泥潭。至于具體如何劃分區(qū)域，需要特別詳細的研究，這不是本文所能解決的問題。不論如何，最終的區(qū)域劃分必須以立法形式確定，以為制訂與實施真正意義上的區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃確定基礎。

考察世界各國所采取的區(qū)域政策會發(fā)現，具體的政策是多樣的，且隨著不同時期所面臨的主要區(qū)域經濟問題的變化，各國政府往往不斷調整其政策目標與手段。重構我國區(qū)域政策，一方面需要弄清協(xié)調我國區(qū)域經濟發(fā)展所面臨的主要問題，另一方面需要不斷調整、補充與完善現行的區(qū)域政策體系，使其與社會主義市場經濟建設及整個國民經濟的可持續(xù)發(fā)展的要求相符合，盡可能使區(qū)域政策法規(guī)化并使區(qū)域經濟管理與調控法制化，這是我國區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的要求，也是重構我國區(qū)域政策的基本思路。我國的區(qū)域政策應當是一系列政策的總合。根據國內外的經驗與我國的區(qū)域經濟狀況，“十五”期間，應盡快完善區(qū)域政策，包括四類，即區(qū)域分工政策、區(qū)域布局政策、特殊問題區(qū)域政策、區(qū)域管理與調控政策。

區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域行動的指南，也是協(xié)調區(qū)域經濟關系的重要手段?！笆濉逼陂g要對西部大開發(fā)、城鎮(zhèn)化與基礎設施建設等對區(qū)域經濟關系影響大的戰(zhàn)略行動進行科學規(guī)劃，力避重復建設。

“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”的基本取向是聯動解決各類區(qū)域病，而非單純解決落后地區(qū)的貧困落后問題。這一結論是建立在由區(qū)域生命周期、產品生命周期所決定的產業(yè)與技術梯度轉移趨勢客觀存在以及中國跨區(qū)域產業(yè)布局調整的現實需要已經產生的基礎之上。這一戰(zhàn)略的實施可綜合醫(yī)治落后病、膨脹病并預防可能出現的蕭條病，因而對不同類型區(qū)域都是有益的。對西部地區(qū)而言，中央政府的重視與重點支持無疑會有利于其盡快擺脫落后面貌；對東部地區(qū)來說，西部大開發(fā)可為其調整產業(yè)結構與產業(yè)布局以解決膨脹問題提供難得的機會，并預防潛在的蕭條問題；對中部地區(qū)而言，西部大開發(fā)既可為其提供廣闊的市場，又可適當吸收東部地區(qū)轉移出的產業(yè)，充分發(fā)揮其在農業(yè)、能源、原材料等方面的優(yōu)勢，逐步加快發(fā)展步伐。由此可見，西部大開發(fā)不僅涉及到西部地區(qū)的利益增進，而且有利于東中部地區(qū)利益可能性邊界的擴大，因而是一石多鳥的戰(zhàn)略抉擇，有利于協(xié)調區(qū)域經濟關系。必須將東中西部地區(qū)的協(xié)調與合作作為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略措施。西部大開發(fā)不僅應尋求發(fā)展西部經濟的舉措，更應重視東中西部地區(qū)之間的合作，只有通力合作，才能聯動解決各類區(qū)域病。

“十五”城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略是“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，引導城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”。其中，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)是防止第三輪區(qū)域大戰(zhàn)的關鍵。分散的農戶經營難以與大城市、大市場產生直接的經濟聯系，不利于城鄉(xiāng)之間與區(qū)域之間加強經濟技術合作。依托小城鎮(zhèn)促進周邊地區(qū)的農業(yè)向“區(qū)域化布局、專業(yè)化生產、一體化經營”的方向發(fā)展，吸引鄉(xiāng)村企業(yè)進小城鎮(zhèn)集中發(fā)展，將有利于從根本上消除區(qū)域間的農副產品大戰(zhàn)。為有利于協(xié)調區(qū)域經濟關系，“十五”期間要著力避免以前小城鎮(zhèn)建設中暴露出的問題和錯誤：一是防止小城鎮(zhèn)建設“政績化”。如果各級地方政府為追求政績“大干快上”、“比學趕超”，就難免會出現“個個都在建設，個個都不死不活”；二是防止小城鎮(zhèn)“開發(fā)區(qū)化”，避免開發(fā)區(qū)遍地開花這一現象重演，否則會對形成新的重復建設與盲目布局，破壞農村發(fā)展，給國家?guī)砭薮髶p失；三是防止小城鎮(zhèn)“農村化”。1999年年底，中國17805個鎮(zhèn)(不包括縣城)中，平均每鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)非農業(yè)人口僅為2248人。小城鎮(zhèn)規(guī)模偏低，出現了“走一村，看一村，村村像城鎮(zhèn)；走一鎮(zhèn)，看一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農村”的不正?，F象。從節(jié)約土地以及保護生態(tài)環(huán)境出發(fā)，城鎮(zhèn)規(guī)模也應該在數萬人的規(guī)模比較合適；四是防止小城鎮(zhèn)“空殼化”。小城鎮(zhèn)必須先有一定的經濟基礎，不能只顧讓農民進城，還要想方設法為進城者提供就業(yè)機會，不能使農民住在城鎮(zhèn)，工作還在農村；五是防止出現新的“二元化”。對新進城鎮(zhèn)的農民提供與原居民同等的就業(yè)機會，不能重新回到“二元化”的老路去。

“十五”期間，許多基礎設施建設是規(guī)?？涨暗模医ㄔO得好會造福子孫萬代。然而，改革開放至今在這一領域的失誤與問題頗多，這些是“十五”期間應著力避免的。其一是基礎設施重復建設。在西部大開發(fā)過程中，西部地區(qū)要避免重蹈覆轍。其二是力避“豆腐渣”工程?！笆濉逼陂g的許多特大型基礎設施項目投資巨大，影響深遠，工程質量上的馬虎將遺患千秋。其三是規(guī)范運作，防止出現新的“蠹蟲”，要用制度創(chuàng)新從源頭上防止腐敗滋生。其四是防止各地區(qū)爭中央項目資金，造成新的區(qū)域爭資大戰(zhàn)。

當然，區(qū)域制度建設需要進一步改革政府機構。此外，在區(qū)域管理機構設置與區(qū)域劃分明確的基礎上，還需要有系統(tǒng)、科學的區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃。但無論如何，這一切必須以區(qū)域管理機構完善為基礎。否則，就很難從根本上消弭區(qū)域經濟沖突。